Κυριακή, 5 Ιουνίου 2016

ΑΠΟΦΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟΥ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ (ΣτΕ) ΓΙΑ ΤΗΝ ΑΠΕΥΘΕΙΑΣ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗ ΔΙΚΑΙΩΜΑΤΟΣ ΑΠΛΗΣ ΧΡΗΣΗΣ ΑΙΓΙΑΛΟΥ ΚΑΙ ΠΑΡΑΛΙΑΣ ΣΕ ΠΡΩΤΟΒΑΘΜΙΟΥΣ ΟΡΓΑΝΙΣΜΟΥΣ ΤΟΠΙΚΗΣ ΑΥΤΟΔΙΟΙΚΗΣΗΣ (ΟΤΑ) ΚΑΙ ΤΡΙΤΟΥΣ

ΣΤΟΙΧΕΙΑ ΑΠΟΦΑΣΗΣ 

Δικαστήριο:ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
Τόπος:ΑΘΗΝΑ
Αριθ. Απόφασης:3944
Ετος:2015

Περίληψη

Αιγιαλός και παραλία - Παραχώρηση δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. -. Οι ρυθμίσεις των άρθρων 13 και 15 του ν. 2971/2001 έχουν την έννοια ότι η παραχώρηση δικαιωμάτων απλής χρήσης επί του αιγιαλού και της παραλίας, στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. για την άσκηση δραστηριοτήτων που είναι, καταρχήν, ήπιες και συμβατές με τον προορισμό των στοιχείων αυτών του φυσικού περιβάλλοντος ως κοινοχρήστων, πρέπει να γίνεται μεμονωμένα και κατά περίπτωση, ύστερα από εξατομικευμένη κρίση της Διοικήσεως, συνοδευόμενη από τα αναγκαία διαγράμματα, με την οποία θα τίθενται και οι αναγκαίοι όροι και περιορισμοί ενόψει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του υπό παραχώρηση συγκεκριμένου τμήματος του αιγιαλού, προκειμένου να διασφαλισθεί και η κατά προορισμό χρήση του ως κοινόχρηστου αγαθού. Ειδικότερα, στη διάταξη της παρ. 3 του άρθρου 13 του νόμου προβλέπεται ρητά η δυνατότητα παραχώρησης της απλής χρήσης αιγιαλού για την άσκηση δραστηριοτήτων που εξυπηρετούν τους λουόμενους ή την αναψυχή του κοινού, με ελαφρές και μη μόνιμες κατασκευές, όπως λ.χ. θαλάσσια μέσα αναψυχής, ομπρέλες και τροχήλατα αναψυκτήρια, δεδομένου ότι οι μόνιμες κατασκευές, πέραν της αλλοίωσης που επιφέρουν στη μορφολογία του αιγιαλού, συνδέονται με δραστηριότητες (bar-αναψυκτήρια) μη συμβατές με το χαρακτήρα και τον προορισμό του αιγιαλού, ως κοινόχρηστου φυσικού αγαθού, και ως εκ τούτου αποτελούν μη επιτρεπόμενη χρήση εκ του νόμου. Ενόψει αυτών, κρίθηκε ότι η συλλήβδην παραχώρηση με την προσβαλλόμενη Κ.Υ.Α. του συνόλου των αιγιαλών της χώρας στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. βρίσκεται εκτός των ορίων της εξουσιοδοτήσεως της παρ. 5 του άρθρου 13 του ν. 2971/2001.
Κείμενο Απόφασης

Αριθμός 3944/2015

ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΤΜΗΜΑ Ε΄
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του στις 3 Ιουνίου 2015, με την εξής σύνθεση: Αγγ. Θεοφιλοπούλου, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Ε΄ Τμήματος, Αικ. Σακελλαροπούλου, Μ.-Ελ. Κωνσταντινίδου, Αντ. Ντέμσιας, Χρ. Ντουχάνης, Σύμβουλοι, Ο. Παπαδοπούλου, Χρ. Παπανικολάου, Πάρεδροι. Γραμματέας η Ειρ. Δασκαλάκη.
    Για να δικάσει:
Α. Την από 25 Ιουνίου 2009 αίτηση:
του Δικηγορικού Συλλόγου Αθηνών, που εδρεύει στην Αθήνα (Ακαδημίας 60), ο οποίος παρέστη με τον δικηγόρο Αλέξανδρο Λεοντόπουλο-Βαμβέτσο (Α.Μ. 20252), που τον διόρισε με απόφαση το Διοικητικό Συμβούλιο του ΔΣΑ,
    κατά των Υπουργών: 1) Εσωτερικών και 2) Οικονομίας και Οικονομικών και ήδη αρμοδιότητας Υπουργού Οικονομικών, οι οποίοι παρέστησαν με την Μαρία Βλάσση, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους
    και κατά του παρεμβαίνοντος Δήμου Σαρωνικού, που εδρεύει στα Καλύβια Αττικής (Αθηνών και Ρήγα Φεραίου), ο οποίος παρέστη με τον δικηγόρο Κωνσταντίνο Κατερινόπουλο (Α.Μ. 17896), που τον διόρισε με πληρεξούσιο.
    Με την αίτηση αυτή ο αιτών Σύλλογος επιδιώκει να ακυρωθεί η υπʼ αριθμ. 1038460/2439/Β0010/15.4.2009 (ΦΕΚ Β’ 792/29.4.2009) απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών και Οικονομίας και Οικονομικών.
    Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε τον πληρεξούσιο του αιτούντος Συλλόγου, ο οποίος ανέπτυξε και προφορικά τους προβαλλόμενους λόγους ακυρώσεως και ζήτησε να γίνει δεκτή η αίτηση, τον πληρεξούσιο του παρεμβαίνοντος Δήμου και την αντιπρόσωπο των Υπουργών, οι οποίοι ζήτησαν την απόρριψή της.
    Β. Την από 23 Ιουνίου 2009 αίτηση:
των: 1) …………, κατοίκου Αμαρουσίου (……… …), ο οποίος παραιτήθηκε με την από 11/6/2014 έγγραφή δήλωσή του και 2) αστικής μη κερδοσκοπικής εταιρείας Σεβασμού και Προστασίας Φυσικού Περιβάλλοντος, Πολιτιστικής Κληρονομιάς και Δημοσίου Συμφέροντος «ΝΕΕΣ ΔΡΥΑΔΕΣ», που εδρεύει στη Ροδόπολη Αττικής, η οποία δεν παρέστη, αλλά εμφανίσθηκε στο ακροατήριο η ....., Πρόεδρος της εταιρείας, και δήλωσε ότι εγκρίνει την άσκηση του ενδίκου μέσου,
    κατά των Υπουργών: 1) Εσωτερικών και 2) Οικονομίας και Οικονομικών και ήδη αρμοδιότητας Υπουργού Οικονομικών, οι οποίοι παρέστησαν με την Μαρία Βλάσση, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους.
    Με την αίτηση αυτή οι αιτούντες επιδιώκουν να ακυρωθεί η υπʼ αριθμ. 1038460/2439/Β0010/15.4.2009 απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών και Οικονομίας και Οικονομικών.
    Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως της εισηγήτριας, Συμβούλου Αικ. Σακελλαροπούλου.
    Κατόπιν το δικαστήριο άκουσε την αντιπρόσωπο των Υπουργών, η οποία ζήτησε την απόρριψη της υπό κρίση αιτήσεως.
    Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι
    Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α
    Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μ ο
1. Επειδή, για την πρώτη από τις κρινόμενες αιτήσεις δεν οφείλεται κατά νόμο η καταβολή παραβόλου, ενώ για την άσκηση της δεύτερης καταβλήθηκε το νόμιμο παράβολο (υπʼ αριθ. 1074934/2009 ειδικό έντυπο παραβόλου).
    2. Επειδή, με τις αιτήσεις αυτές, οι οποίες εισάγονται ενώπιον της επταμελούς συνθέσεως, μετά την έκδοση των 646 και 647/2015 παραπεμπτικών αποφάσεων, ζητείται η ακύρωση της 1038460/2439/ Β0010/2009 κοινής απόφασης των Υφυπουργών Εσωτερικών και Οικονομίας και Οικονομικών, με τίτλο «απευθείας παραχώρηση, με αντάλλαγμα, του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού, παραλίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης μεγάλων λιμνών και πλεύσιμων ποταμών, στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) Α΄ Βαθμού» (Β΄ 792/29.4.2009).
    3. Επειδή, όπως έχει παγίως κριθεί, κοινές υπουργικές αποφάσεις, με τις οποίες παραχωρείται απευθείας και με αντάλλαγμα στους Ο.Τ.Α. Α΄ Βαθμού το δικαίωμα της απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας που βρίσκονται στα όρια της διοικητικής τους περιφέρειας για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα έχουν κανονιστικό χαρακτήρα, δεδομένου ότι με αυτές παραχωρείται για ορισμένο χρονικό διάστημα και υπό καθοριζόμενους από τις ίδιες όρους και προϋποθέσεις, μέρος του συνόλου των αιγιαλών της Χώρας (ΣτΕ 853/2008, 3868/2008, 1788/2009, 943, 2643/2010 κ.ά.).
    4. Επειδή, η προσβαλλόμενη κοινή υπουργική απόφαση αντικαταστάθηκε...
αρχικά με τις Δ10Β1053970/1672ΕΞ2013/5.4.2013 και Δ10Β1075164/2439ΕΞ2013/2.5.2013 Κ.Υ.Α. και, ακολούθως, από την υπʼ αριθμ. Δ10Β1027032ΕΞ2014/1033/13.2.2014 όμοια. Οι αιτούντες κατέθεσαν ιδιαίτερα δικόγραφα, κατʼ άρθρο 32 παρ. 3 του π.δ/τος 18/1989, με τα οποία, ζητούν τη συνέχιση της δίκης, προβάλλοντας με αυτά τους ίδιους λόγους ακυρώσεως με τα αρχικά δικόγραφα. Υπό τα δεδομένα αυτά, προσβάλλεται παραδεκτώς η τελευταία από τις μνημονευθείσες κοινή υπουργική απόφαση (ΣτΕ 800/2014, 2323/2013 κ.ά.), και οι κρινόμενες αιτήσεις πρέπει να συνεκδικασθούν λόγω της πρόδηλης συνάφειάς τους.
    5. Επειδή, στη δίκη παρεμβαίνει ο Δήμος Σαρωνικού.
6. Επειδή, περαιτέρω, όπως έχει κριθεί (ΣτΕ 2320 και 2257/2014 και 4576/1977 Ολομ.), κατά την έννοια του άρθρου 199 περ. δ΄ του προϊσχύσαντος Κώδικα περί Δικηγόρων (ν.δ. 3026/1954, Α΄ 235), αλλά και του άρθρου 90 περ. ζ΄ του νεότερου και ήδη ισχύοντος Κώδικα Δικηγόρων (ν. 4194/2013, Α΄ 208), η προστασία του περιβάλλοντος (αναπόσπαστο στοιχείο του οποίου είναι, προδήλως, ο αιγιαλός και η παραλία) περιλαμβάνεται μεταξύ των ζητημάτων, για τα οποία αναγνωρίζεται στους δικηγορικούς συλλόγους το δικαίωμα άσκησης ενδίκων βοηθημάτων. Συνεπώς, ο αιτών, δικηγορικός σύλλογος Αθηνών, ζητεί την ακύρωση της προσβαλλόμενης Κ.Υ.Α. με έννομο συμφέρον. Εξ άλλου, η αιτούσα αστική εταιρεία, με καταστατικό σκοπό, μεταξύ άλλων, την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, ουσιώδη στοιχεία του οποίου αποτελούν ο αιγιαλός και η παραλία, ασκεί επίσης με έννομο συμφέρον τη δεύτερη από τις συνεκδικαζόμενες αιτήσεις.
    7. Επειδή, οι κρινόμενες αιτήσεις που κατατέθηκαν στις 25.6.2009 και στις 26.6.2009 αντίστοιχα, ασκούνται εμπροθέσμως, δεδομένου ότι η αρχικώς προσβαλλόμενη κυα δημοσιεύθηκε στην ΕτΚ στις 29.4.2009 (πραγματική κυκλοφορία ΦΕΚ 30.4.2009).
    8. Επειδή, όπως γίνεται παγίως δεκτό, με τις διατάξεις του άρθρου 24 του Συντάγματος, το φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον, έχουν αναχθεί σε αυτοτελώς προστατευόμενα αγαθά. Ουσιώδες μέρος του φυσικού περιβάλλοντος, και δη ευπαθές, είναι τα οικοσυστήματα των ακτών, τα οποία, κατά την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, πρέπει, κατά την έννοια της πιο πάνω συνταγματικής επιταγής, να τελούν υπό ιδιαίτερο καθεστώς, ήπιας διαχειρίσεως και αναπτύξεως, εναρμονιζόμενο προς τη συνταγματικώς κατοχυρωμένη αρχή της βιώσιμης αναπτύξεως. Το καθεστώς αυτό αποτελεί συνήθως αντικείμενο ειδικού νόμου, σε κάθε περίπτωση, πάντως, οι ακτές αποτελούν ευθέως αντικείμενο της επιβαλλομένης με το άρθρο 24 του Συντάγματος προστασίας (ΣτΕ 2713/2013, 4542/2009, 2506/ 2002, 3346/1999 κ.ά.). Εξάλλου, μέριμνα για την προστασία των ακτών λαμβάνεται και σε υπερεθνικό επίπεδο, με το πρωτόκολλο για την ολοκληρωμένη διαχείριση των παράκτιων ζωνών της Μεσογείου, το οποίο αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα της διεθνούς σύμβασης για την προστασία του θαλασσίου περιβάλλοντος και των παρακτίων περιοχών της Μεσογείου, δηλ. της διεθνούς σύμβασης της Βαρκελώνης, όπως έχει πλέον μετονομασθεί, (η οποία κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 855/1978, Α΄ 235, ενώ σε αυτήν έχουν προσχωρήσει και οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες, δυνάμει της υπʼ αριθμ. 77/585/ΕΟΚ απόφασης του Συμβουλίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, L240) και αποτελεί μέρος του ενωσιακού δικαίου (ΣτΕ 3977/ 2010, 2752/2013, απόφαση του ΔΕΚ της 7.10.2004 Επιτροπή κατά Γαλλίας C – 239/03, για την προστασία της λίμνης Berre). Στο πρωτόκολλο αυτό, το οποίο υπογράφηκε στη Μαδρίτη την 21.1.2008, με ισχύ από 4.3. 2011, και στο οποίο η Ευρωπαϊκή Ένωση προσχώρησε με την υπʼ αριθμ. 2009/89/ΕΚ απόφαση του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ορίζονται, μεταξύ άλλων, ως «ολοκληρωμένη διαχείριση των παράκτιων ζωνών», η δυναμική διαδικασία με σκοπό την αειφόρο διαχείριση και χρήση των παράκτιων ζωνών, κατά την οποία λαμβάνονται ταυτόχρονα υπόψη η ευπαθής φύση των παράκτιων οικοσυστημάτων και τοπίων, η ποικιλομορφία των δραστηριοτήτων και χρήσεων, οι αλληλεπιδράσεις τους, ο θαλάσσιος προσανατολισμός ορισμένων δραστηριοτήτων και χρήσεων και ο αντίκτυπός τους στο θαλάσσιο και το χερσαίο τμήμα, ως στόχοι δε της διαχείρισης αυτής αναφέρονται στη διάταξη του άρθρου 5: α) η διευκόλυνση της αειφόρου ανάπτυξης των παράκτιων ζωνών μέσω του ορθολογικού σχεδιασμού των δραστηριοτήτων, εξασφαλίζοντας ότι η οικονομική, κοινωνική και πολιτιστική ανάπτυξη συνάδει με το περιβάλλον και τα τοπία· β) η διατήρηση των παράκτιων ζωνών προς όφελος των σημερινών και μελλοντικών γενεών· γ) η εξασφάλιση της αειφόρου εκμετάλλευσης των φυσικών πόρων, ιδίως όσον αφορά τα ύδατα· δ) η διατήρηση της ακεραιότητας των παράκτιων οικοσυστημάτων και τοπίων, καθώς και της γεωμορφολογίας των παράκτιων ζωνών· ε) η αποτροπή ή/και μείωση των επιδράσεων των φυσικών κινδύνων και ειδικότερα της αλλαγής του κλίματος, που μπορούν να προκληθούν από φυσικές αιτίες ή ανθρωπογενείς δραστηριότητες· στ) η επίτευξη συνοχής μεταξύ δημόσιων και ιδιωτικών πρωτοβουλιών και μεταξύ όλων των αποφάσεων που λαμβάνονται από τις δημόσιες αρχές, σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, οι οποίες επηρεάζουν τη χρήση των παράκτιων ζωνών. Περαιτέρω, στο άρθρο 6 (Γενικές αρχές της ολοκληρωμένης διαχείρισης των παράκτιων ζωνών) ορίζονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: Κατά την εφαρμογή του παρόντος πρωτοκόλλου, τα συμβαλλόμενα μέρη ακολουθούν τις εξής αρχές όσον αφορά την ολοκληρωμένη διαχείριση των παράκτιων ζωνών: α) … β) όλα τα στοιχεία σχετικά με τα υδρολογικά, γεωμορφολογικά, κλιματολογικά, οικολογικά, κοινωνικοοικονομικά και πολιτιστικά συστήματα λαμβάνονται υπόψη με ολοκληρωμένο τρόπο, ώστε να μην σημειώνεται υπέρβαση της φέρουσας ικανότητας των παράκτιων ζωνών και να προλαμβάνονται οι αρνητικές επιπτώσεις λόγω φυσικών καταστροφών και ανάπτυξης. γ) κατά το σχεδιασμό και τη διαχείριση των παράκτιων ζωνών εφαρμόζεται προσέγγιση βασιζόμενη στα οικοσυστήματα, ώστε να εξασφαλίζεται η αειφόρος ανάπτυξή τους. δ) διασφαλίζεται η κατάλληλη διακυβέρνηση, η οποία επιτρέπει στους τοπικούς πληθυσμούς και τα μέλη της κοινωνίας των πολιτών που αφορά η εξέλιξη των παράκτιων ζωνών επαρκή και έγκαιρη συμμετοχή τους σε μια διαφανή διαδικασία λήψης αποφάσεων. ε) … ι) αποτρέπονται οι ζημίες στο παράκτιο περιβάλλον και, εφόσον προκληθούν, λαμβάνονται κατάλληλα μέτρα αποκατάστασης. Στο άρθρο 9 (οικονομικές δραστηριότητες) προβλέπεται, μεταξύ άλλων, ότι τα συμβαλλόμενα μέρη: «α) αποδίδουν δέουσα προσοχή στις οικονομικές δραστηριότητες που απαιτούν την άμεση εγγύτητα με τη θάλασσα· β) εξασφαλίζουν ότι στις διάφορες οικονομικές δραστηριότητες ελαχιστοποιείται η χρήση των φυσικών πόρων και λαμβάνονται υπόψη οι ανάγκες των μελλοντικών γενεών· γ) εξασφαλίζουν την ολοκληρωμένη διαχείριση των υδάτινων πόρων και περιβαλλοντικά ορθή διαχείριση των αποβλήτων· δ) διασφαλίζουν ότι η παράκτια και η θαλάσσια οικονομία είναι προσαρμοσμένες στην ευπαθή φύση των παράκτιων ζωνών και ότι οι πόροι της θάλασσας προστατεύονται από τη ρύπανση». Στο άρθρο 11 (τοπία): «1. Τα συμβαλλόμενα μέρη, αναγνωρίζοντας την ειδική αισθητική, φυσική και πολιτιστική αξία των παράκτιων τοπίων, ανεξαρτήτως της ταξινόμησής τους ως προστατευόμενων ζωνών, θεσπίζουν μέτρα για να εξασφαλίσουν την προστασία των παράκτιων τοπίων μέσω νομοθετικών πράξεων, σχεδιασμού και διαχείρισης. 2. …». Τέλος, στο άρθρο 20 του Πρωτοκόλλου (Χωροταξική Πολιτική), προβλέπεται ότι: «1. Με σκοπό την προώθηση της ολοκληρωμένης διαχείρισης των παράκτιων ζωνών, τη μείωση των οικονομικών πιέσεων, τη διατήρηση ανοικτών περιοχών και τη διευκόλυνση της δημόσιας πρόσβασης στη θάλασσα και κατά μήκος της ακτής, τα συμβαλλόμενα μέρη θεσπίζουν κατάλληλα χωροταξικά μέσα και μέτρα, συμπεριλαμβανόμενης της διαδικασίας του χωροταξικού σχεδιασμού. 2. Για το σκοπό αυτό, και προκειμένου να διασφαλιστεί η αειφόρος διαχείριση της δημόσιας και ιδιωτικής γης των παράκτιων περιοχών, τα συμβαλλόμενα μέρη μπορούν μεταξύ άλλων να θεσπίσουν μηχανισμούς για την αγορά, την εκχώρηση, τη δωρεά ή τη μεταφορά εδαφών στο δημόσιο και να επιβάλουν δουλείες στις ιδιοκτησίες».
    9. Επειδή, εξάλλου, τα κοινόχρηστα πράγματα, στα οποία, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 967 του Αστικού Κώδικα, 1 και 5 του αν. ν. 2344/1940 (Α΄ 154) και 2 του ν. 2971/2001 (Α΄ 285), περιλαμβάνονται ο αιγιαλός και η παραλία, ανήκουν στη δημόσια κτήση και προορίζονται για την άμεση εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού, ο οποίος συνίσταται στην κοινοχρησία τους. Με το δε άρθρο 970 του Αστικού Κώδικα τίθεται βασικός κανόνας του δημοσίου δικαίου κατά τον οποίο η, επί τη βάσει των κατʼ ιδίαν διατάξεων, παραχώρηση από την διοικητική αρχή σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα ιδιαιτέρων δικαιωμάτων σε κοινόχρηστα πράγματα, είναι νόμιμη μόνον εάν και εφʼ όσον, και μετά την παραχώρηση των εν λόγω δικαιωμάτων, εξακολουθεί να εξυπηρετείται ή τουλάχιστον να μην αναιρείται η κατά τον προορισμό του πράγματος κοινή χρήση αυτού (ΣτΕ Ολομ. 394/ 1963, 1377/1971, 2799/1972, 61/1974, 1467/1990, 891-895/2008, ΣτΕ 2696/1980, 2188/1982, 4807/1984, 386/1989, 1708/1995, 2685/2010, 2793/2012). Ο κανόνας αυτός, του κατʼ αρχήν επιτρεπτού της παραχωρήσεως ιδιαιτέρων δικαιωμάτων σε κοινόχρηστα πράγματα υπό την προϋπόθεση όμως ότι εξυπηρετείται ή, τουλάχιστον, δεν αναιρείται η κοινή χρήση του πράγματος, σύμφωνα με τον προορισμό του, επαναλαμβάνεται, προκειμένου περί του αιγιαλού και της παραλίας, και στη σχετική ειδική διοικητική νομοθεσία (ν. 2971/2001, άρθρα 2, 13, 14 και 15 παρ. 3, τα οποία παρατίθενται σε επόμενες σκέψεις). Ειδικότερα, στο μεν άρθρο 13 του ν. 2971/2001 προβλέπεται η παραχώρηση της «απλής χρήσης» του αιγιαλού, εκείνης δηλαδή της χρήσεως από την οποία «δεν παραβιάζεται ο προορισμός [του αιγιαλού και της παραλίας] ως κοινόχρηστων πραγμάτων και δεν επέρχεται αλλοίωση στη φυσική μορφολογία τους και τα βιοτικά στοιχεία τους» (παρ. 1), στο δε άρθρο 15 παρ. 3 ρητώς ορίζεται ότι η αξιοποίηση του αιγιαλού και της παραλίας με την παραχώρηση και την εκτέλεση έργων, κατά τα προβλεπόμενα στα άρθρα 13 και 14 του νόμου, «πρέπει να εξασφαλίζει και να μην εμποδίζει την ελεύθερη και απρόσκοπτη πρόσβαση των πολιτών στην παραλία και αιγιαλό, εκτός αν τούτο επιβάλλεται για λόγους εθνικής άμυνας, δημόσιας τάξης και ασφάλειας, προστασίας αρχαίων, του περιβάλλοντος ή της δημόσιας υγείας».
    10. Επειδή, με τον αν. ν. 2344/1940, «περί αιγιαλού και παραλίας» (Α΄ 154), τα θέματα προστασίας και αξιοποίησης του αιγιαλού και της παραλίας αποσυνδέθηκαν από τα αντίστοιχα των δημοσίων κτημάτων, όπου είχαν αρχικά ενταχθεί με το π.δ/γμα 11/12.11.1929 «περί Διοικήσεως Δημοσίων Κτημάτων», και τους αν. ν. 1539 και 1540/1938 (Α΄ 488), υπό τις τότε κρατούσες αντιλήψεις, και αποτέλεσαν αντικείμενο αυτοτελούς ρύθμισης. Στο άρθρο 1 του εν λόγω α.ν. ορίστηκε ότι «[ο] αιγιαλός, ήτοι η περιστοιχούσα την θάλασσαν χερσαία ζώνη, η βρεχομένη από τας μεγίστας πλην συνήθεις αναβάσεις των κυμάτων, είναι κτήμα κοινόχρηστον, ανήκει ως τοιούτον εις το Δημόσιον και προστατεύεται και διαχειρίζεται υπʼ αυτού». Το πλαίσιο προστασίας του αιγιαλού και της παραλίας συμπληρώθηκε, όπως αναφέρθηκε ήδη, από τον Αστικό Κώδικα (ο οποίος - τέθηκε σε ισχύ την 23.2.1946) και, συγκεκριμένα, από τα άρθρα 966 - 968 ΑΚ. Παράλληλα, στο άρθρο 970 ΑΚ προβλέπεται η δυνατότητα απόκτησης, ιδιαίτερων ιδιωτικών δικαιωμάτων, με παραχώρηση της αρχής και υπό τους όρους του νόμου, εφόσον με αυτά εξυπηρετείται ή δεν αναιρείται η κοινή χρήση. Μεταγενεστέρως, με το άρθρο 49 παρ. 3 του ν. 1416/1984 (Α΄ 18) ορίστηκε, για πρώτη φορά, ότι «με απόφαση του νομάρχη, που εκδίδεται ύστερα από γνώμη του νομαρχιακού συμβουλίου, κοινόχρηστοι χώροι που ανήκουν στο δημόσιο μπορεί να παραχωρούνται κατά χρήση, χωρίς να μεταβάλλεται ο χαρακτήρας τους ως κοινοχρήστων, σε δήμους και κοινότητες, στην περιφέρεια των οποίων βρίσκονται». Ο αν. ν. 2344/ 1940 αντικαταστάθηκε, τελικώς, με το ν. 2971/2001 «Αιγιαλός, παραλία και άλλες διατάξεις» (Α΄ 285). Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση του νόμου αυτού, τη θέσπισή του επέβαλε η ανάγκη «… να δημιουργηθεί ένα σύγχρονο και ολοκληρωμένο πλαίσιο που θα ορίζει τους κανόνες και την πολιτική που πρέπει να ακολουθείται και να διέπει τις κοινωνικές και οικονομικές δραστηριότητες στον παράκτιο χώρο, ώστε τον αιγιαλό μαζί με την παραλία και την ευρύτερη ζώνη των ακτών να τον απολαμβάνει το κοινωνικό σύνολο χωρίς να τον καταστρέφει και, το βασικότερο, κάθε γενιά να τον κληροδοτεί στην επόμενη χωρίς να του έχει μειώσει τις δυνατότητες και τον προορισμό του». Στο άρθρο 2 του ν. 2971/2001 ορίζονται τα εξής: «1. Ο αιγιαλός, η παραλία, η όχθη και η παρόχθια ζώνη είναι πράγματα κοινόχρηστα και ανήκουν κατά κυριότητα στο Δημόσιο, το οποίο τα προστατεύει και τα διαχειρίζεται. 2. Η προστασία του οικοσυστήματος των ζωνών αυτών είναι ευθύνη του Κράτους. 3. Ο κύριος προορισμός των ζωνών αυτών είναι η ελεύθερη και ακώλυτη πρόσβαση προς αυτές. Κατʼ εξαίρεση ο αιγιαλός, η παραλία, η όχθη και η παρόχθια ζώνη μπορούν να χρησιμεύσουν για κοινωφελείς περιβαλλοντικούς και πολιτιστικούς σκοπούς και για απλή χρήση της παραγράφου 1 του άρθρου 13, καθώς επίσης και για την εξυπηρέτηση υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος. 4. Στον αιγιαλό, την παραλία, την όχθη και την παρόχθια ζώνη δεν επιτρέπεται η κατασκευή κτισμάτων και εν γένει κατασκευασμάτων, παρά μόνο για την επιδίωξη των σκοπών, που αναφέρονται στην προηγούμενη παράγραφο. 5. …». Περαιτέρω, και σε σχέση με το ζήτημα της παραχώρησης της απλής χρήσης του αιγιαλού, στο άρθρο 13 του ίδιου νόμου ορίζονται τα εξής: «1. Απλή χρήση του αιγιαλού και της παραλίας είναι κάθε χρήση, εφόσον από αυτή δεν παραβιάζεται ο προορισμός τους ως κοινόχρηστων πραγμάτων και δεν επέρχεται αλλοίωση στη φυσική μορφολογία τους και τα βιοτικά στοιχεία τους. 2. Η παραχώρηση της απλής χρήσης του αιγιαλού και της παραλίας γίνεται με απόφαση του Υπουργού Οικονομικών, έναντι ανταλλάγματος κατά τις διατάξεις για την εκμίσθωση δημόσιων κτημάτων, πλην του αιγιαλού και παραλίας κηρυγμένων αρχαιολογικών χώρων, προστατευόμενων περιοχών, ευπαθών οικοσυστημάτων και ιδιαίτερου φυσικού κάλλους και πολιτιστικού ενδιαφέροντος, τη διαχείριση των οποίων έχει η αρμόδια Υπηρεσία του Υπουργείου Πολιτισμού. Σε Ο.Τ.Α., φορείς διοίκησης και εκμετάλλευσης Λιμένων, οργανισμούς κοινής ωφέλειας και Ν.Π.Δ.Δ. η παραχώρηση δύναται να γίνει και απευθείας με ή χωρίς αντάλλαγμα. Σε ιδιωτικό φορέα διαχείρισης η παραχώρηση γίνεται πάντοτε με αντάλλαγμα. 3. Είναι δυνατή η παραχώρηση, με τη διαδικασία και τους όρους του πρώτου εδαφίου της προηγούμενης παραγράφου, της απλής χρήσης αιγιαλού για την άσκηση δραστηριοτήτων, που εξυπηρετούν τους λουομένους ή την αναψυχή του κοινού (όπως εκμίσθωση θαλάσσιων μέσων αναψυχής, καθισμάτων, ομπρελών, λειτουργία τροχηλάτου αναψυκτηρίου κ.λπ.). Αν παραχωρηθεί η χρήση αιγιαλού για την εκμίσθωση καθισμάτων και ομπρελών, η έκταση αιγιαλού κάθε παραχώρησης δεν δύναται να υπερβαίνει τα πεντακόσια (500) τετραγωνικά μέτρα. Εάν στον ίδιο αιγιαλό υπάρχουν περισσότερες παραχωρήσεις για την εκμίσθωση ομπρελών και καθισμάτων, πρέπει μεταξύ των διάφορων χώρων του αιγιαλού που έχουν παραχωρηθεί να υφίσταται ενδιάμεση απόσταση ελεύθερης ζώνης τουλάχιστον εκατό (100) μέτρων μήκους. … 5. Με κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης και Οικονομικών επιτρέπεται η απευθείας παραχώρηση με ή χωρίς αντάλλαγμα της απλής χρήσης του αιγιαλού και της παραλίας σε δήμους και κοινότητες για την άσκηση των δραστηριοτήτων της παραγράφου 2. Με την ίδια απόφαση καθορίζονται οι όροι, οι προϋποθέσεις, καθώς και κάθε άλλη αναγκαία λεπτομέρεια». Περαιτέρω, στο άρθρο 15 (με τίτλο «Γενικές ρυθμίσεις για τις παραχωρήσεις») ορίζονται τα εξής: «1. Οι παραχωρήσεις αιγιαλού, παραλίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης υπόκεινται πάντοτε σε μονομερή ανάκληση από το Δημόσιο για λόγους δημόσιου συμφέροντος, εθνικής άμυνας, συγκοινωνιακούς, δημόσιας τάξης και ασφάλειας ή δημόσιας υγείας και προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος. 2. Στις πράξεις παραχώρησης μπορούν να τίθενται οποιοιδήποτε όροι ή περιορισμοί, ιδίως για λόγους ασφάλειας, δημόσιας ανάγκης ή εθνικής άμυνας, προστασίας αρχαίων, όπως όροι για κατασκευή κεκλιμένων επιπέδων ή άλλων έργων προς εξυπηρέτηση αναγκών των ενόπλων δυνάμεων. 3. Η αξιοποίηση του αιγιαλού και της παραλίας με την παραχώρηση … πρέπει να εξασφαλίζει και να μην εμποδίζει την ελεύθερη και απρόσκοπτη πρόσβαση των πολιτών στην παραλία και αιγιαλό, εκτός αν τούτο επιβάλλεται για λόγους εθνικής άμυνας, δημόσιας τάξης και ασφάλειας, προστασίας αρχαίων, του περιβάλλοντος ή της δημόσιας υγείας. 4. Απαγορεύεται η παραχώρηση της αποκλειστικής χρήσης του αιγιαλού και της παραλίας, εκτός αν τούτο επιβάλλεται για λόγους εθνικής άμυνας, δημόσιας τάξης ή ασφάλειας ή προστασίας αρχαίων. 5. Με την επιφύλαξη της παραγράφου 6 του άρθρου 14 και άλλων ειδικών διατάξεων ο παραχωρησιούχος δεν επιτρέπεται να μεταβιβάσει ολικά ή μερικά το δικαίωμά του σε άλλον ή να συνάψει οποιαδήποτε σχέση γι’ αυτό, με ή χωρίς αντάλλαγμα, που να αφορά την έκταση, που παραχωρήθηκε ή τις εγκαταστάσεις και γενικά τα έργα πάνω σε αυτή, χωρίς έγκριση του Υπουργού Οικονομικών, σε περίπτωση δε που ο παραχωρησιούχος είναι Ο.Τ.Α. και του Υπουργού Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης. Η απαγόρευση αυτή δεν καταλαμβάνει τη μεταβίβαση δικαιώματος Ο.Τ.Α. σε αμιγή επιχείρηση του ιδίου Ο.Τ.Α. Η παράβαση της διάταξης του προηγούμενου εδαφίου συνεπάγεται αυτοδικαίως την ανάκληση της παραχώρησης. Για την αυτοδίκαιη αυτή έκπτωση από την παραχώρηση εκδίδεται διαπιστωτική απόφαση του Υπουργού Οικονομικών, η οποία κοινοποιείται στον παραχωρησιούχο. … 6. Η πράξη παραχώρησης δεν υποκαθιστά τις τυχόν απαιτούμενες από άλλες διατάξεις (πολεοδομικές κ.λπ.) άδειες». Με το άρθρο 10 παρ. 2 του ν. 3207/ 2003 (Α΄ 302) η παράγραφος 2 του άρθρου 13 του ν. 2971/2001 αντικαταστάθηκε ως εξής: «Η παραχώρηση της απλής χρήσης του αιγιαλού και της παραλίας γίνεται με απόφαση του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών έναντι ανταλλάγματος, κατά τις διατάξεις για την εκμίσθωση δημόσιων κτημάτων. Σε ό,τι αφορά αιγιαλό και παραλία που περιβάλλει ή εντός του οποίου βρίσκονται αρχαιολογικοί χώροι, μνημεία και ιστορικοί τόποι, απαραίτητη προϋπόθεση για την παραχώρηση της απλής χρήσης του αποτελεί η σύμφωνη γνώμη του Υπουργού Πολιτισμού». Εξάλλου, στη διάταξη του άρθρου 13 παρ. 5 του ν. 3937/2011 (Α΄ 60) για τη διατήρηση της βιοποικιλότητας, προβλέπεται ότι στην κρίσιμη παράκτια ζώνη της χώρας, όπως αυτή οριοθετείται με τα προεδρικά διατάγματα της παρ. 8 του άρθρου 20 του ίδιου νόμου, και στην οποία περιλαμβάνονται «κατʼ ελάχιστο ο αιγιαλός και η παραλία» επιτρέπονται μόνο ήπιες και χαμηλής έντασης χρήσεις, οι οποίες δεν θίγουν το φυσικό ανάγλυφο και δεν προκαλούν οικολογική επιβάρυνση, με την επιφύλαξη των έργων της παρ. 1 του άρ. 14 του ν. 2971/2001.
11. Επειδή, κατʼ επίκληση των ανωτέρω διατάξεων των άρθρων 13 και 15 του ν. 2971/2001 εκδόθηκε η υπʼ αριθμ. 1047427/4612/Β0010/ 3.6.2002 κοινή απόφαση (Κ.Υ.Α.) των Υφυπουργών Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης και Οικονομίας και Οικονομικών, με τίτλο «Απευθείας παραχώρηση, με αντάλλαγμα, του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας, στους Ο.Τ.Α. Α΄ βαθμού, η οποία τροποποιήθηκε με την 1062927/5803/Β0010/20.12.2004 κοινή υπουργική απόφαση, η ισχύς της δε παρατάθηκε διαδοχικά με κοινές υπουργικές αποφάσεις έως τον Μάρτιο 2009. Δικαιολογητικός λόγος των παρατάσεων υπήρξε, κάθε φορά, η «… αναγκαιότητα της άμεσης αντιμετώπισης των προβλημάτων διαχείρισης των κοινοχρήστων χώρων αιγιαλού και παραλίας», καθώς και η «οικονομική ενίσχυση των Ο.Τ.Α. Α΄ Βαθμού, μέχρι την οριστική ρύθμιση του θέματος, βάσει νέου νομοθετικού πλαισίου, που θα διέπει τις παραχωρήσεις απλής χρήσης αιγιαλού, παραλίας προς τους Ο.Τ.Α.». Ωστόσο, με την απόφαση 853/2008 του Δικαστηρίου κρίθηκε ότι η υπʼ αριθμ. 1047427/4612/Β0010/3.6.2002 Κ.Υ.Α. και οι παρατείνουσες την ισχύ της όμοιες είναι ανυπόστατες, δεδομένου ότι επρόκειτο για πράξεις κανονιστικές, εφόσον με αυτές παραχωρείτο για ορισμένο χρονικό διάστημα και υπό καθοριζόμενους από τις ίδιες όρους και προϋποθέσεις, μέρος του συνόλου των αιγιαλών της Χώρας. Ακολούθως, δημοσιεύθηκε η ήδη προσβαλλόμενη υπʼ αριθμ. 1038460/2439/Β0010/25.4.2009 Κ.Υ.Α., με την οποία θεσπίστηκε νέο πλαίσιο για τη ρύθμιση των ζητημάτων παραχώρησης του δικαιώματος απλής χρήσης. Ειδικότερα, στο άρθρο 1 της αρχικώς προσβαλλόμενης με την κρινόμενη αίτηση κ.υ.α. ορίζεται ότι αντικείμενό της είναι η απευθείας και με αντάλλαγμα παραχώρηση στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. του δικαιώματος της απλής χρήσης όχι μόνο των κοινοχρήστων χώρων αιγιαλού και της παραλίας, αλλά και της όχθης και της παρόχθιας ζώνης μεγάλων λιμνών και πλεύσιμων ποταμών που βρίσκονται στα όρια της διοικητικής τους περιφέρειας. Επίσης, ορίζεται ότι το εν λόγω δικαίωμα δύναται να μεταβιβασθεί από τους Ο.Τ.Α. σε δικές τους αμιγείς δημοτικές ή κοινοτικές επιχειρήσεις του άρθρου 277 του π.δ/τος 410/1995, ή σε δημοτικές ή κοινοτικές ανώνυμες εταιρίες του άρθρου 266 του ν. 3463/2006, που έχουν συσταθεί από τους ίδιους τους Ο.Τ.Α. Σύμφωνα με το άρθρο 2, «η απευθείας παραχώρηση της απλής χρήσης αιγιαλού, παραλίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης μεγάλων λιμνών και πλεύσιμων ποταμών, στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) Α΄ Βαθμού γίνεται για την άσκηση δραστηριοτήτων που εξυπηρετούν τους λουομένους ή την αναψυχή του κοινού (όπως εκμίσθωση θαλασσίων μέσων αναψυχής, καθισμάτων, ομπρελών, λειτουργία τροχήλατου αναψυκτηρίου κ.λπ.), η τυχόν δε άσκηση άλλης δραστηριότητας εκτός των ορίων της παραχωρήσεως επισύρει τις συνέπειες του άρθρου 13 της παρούσας». Επιπλέον, στο άρθρο 3 ορίζεται ως ημερομηνία λήξης της παραχώρησης η 31.12.2012 (ήδη, μέχρι 31.12.2014), ενώ στο άρθρο 4 θεσπίζονται οι «αρνητικές προϋποθέσεις» παραχώρησης της απλής χρήσης, δηλ. οι εξαιρέσεις από την παραχώρηση. Στο άρθρο 7 απαριθμούνται οι υποχρεώσεις των ΟΤΑ κατά τη διάρκεια της παραχώρησης, ορίζεται δε, μεταξύ άλλων, ότι σε περίπτωση διαπίστωσης καταπατήσεων ή αυθαίρετων επεμβάσεων στους κοινόχρηστους χώρους, οι Δήμοι (δια των αρμοδίων οργάνων τους) υποχρεούνται να ενημερώνουν άμεσα τις κατά τόπους αρμόδιες Κτηματικές Υπηρεσίες, προκειμένου αυτές να προβαίνουν στη λήψη των αναγκαίων μέτρων προστασίας. Περαιτέρω, με το άρθρο 8 εγκρίνεται εκ των προτέρων κάθε περαιτέρω μεταβίβαση σε τρίτους του δικαιώματος απλής χρήσης που πρόκειται να λάβει χώρα υπό το κράτος ισχύος της προσβαλλόμενης Κ.Υ.Α. Η μεταβίβαση αυτή χωρεί με τη σύναψη μισθωτικής σχέσης και μόνο για τους σκοπούς του άρθρου 2 της Κ.Υ.Α. Οι προϋποθέσεις της περαιτέρω μεταβίβασης προβλέπονται στο άρθρο 9. Ακολούθως, στο άρθρο 10 ρυθμίζονται περαιτέρω ζητήματα σχετικά με τη διαδικασία και τους όρους μεταβίβασης του δικαιώματος απλής χρήσης σε τρίτους και στο άρθρο 11 καθορίζονται οι πρόσθετοι όροι και προϋποθέσεις για την εκμετάλλευση καντινών. Τέλος, στο άρθρο 12 ορίζεται ότι «το Δημόσιο, ως κύριος και διαχειριστής των κοινοχρήστων χώρων αιγιαλού, παραλίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης μεγάλων λιμνών και πλεύσιμων ποταμών, διατηρεί το δικαίωμα για την προστασία τους, όπως επίσης και όλες τις ερευνητικές και ελεγκτικές αρμοδιότητές του, που προβλέπονται από την κείμενη νομοθεσία (Δ/γμα 11/12.11.1929, ν. 263/1968, ν. 2971/2001 κ.λπ.) και ασκούνται από τις κατά τόπους αρμόδιες Κτηματικές Υπηρεσίες» και στο άρθρο 13 ότι «η μη τήρηση των όρων και των προϋποθέσεων, που τίθενται με την παρούσα, συνεπάγεται τη αυτοδίκαιη ολική ή μερική, κατά περίπτωση, ανάκληση της παραχώρησης. Επίσης, η παραχώρηση υπόκειται, πάντοτε σε μονομερή ανάκληση από το Δημόσιο για λόγους δημοσίου συμφέροντος, εθνικής άμυνας, δημόσιας τάξης και ασφάλειας, προστασίας αρχαίων, του περιβάλλοντος ή της δημόσιας υγείας, αλλά και για λόγους κατασκευής λιμενικών έργων. …». Η ισχύς της ως άνω κ.υ.α. έληξε στις 31.12. 2012, τα ζητήματα όμως της παραχώρησης του δικαιώματος απλής χρήσης του αιγιαλού στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. ρυθμίστηκαν εκ νέου με την Δ10Β1053970/1672ΕΞ2013/5.4.2013 κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών και Οικονομικών (Β΄ 801), με την οποία το εν λόγω δικαίωμα μεταβιβάστηκε στους Δήμους έως την 31.12.2013. Ακολούθως, η ως άνω κ.υ.α. αντικαταστάθηκε, με την Δ10Β1075164/2439ΕΞ2013/2.5. 2013 όμοια (Β΄ 1094). Τέλος, μετά τη λήξη και της τελευταίας αυτής Κ.Υ.Α., την 31.12.2013, εκδόθηκε η ήδη προσβαλλόμενη, Δ10Β1027032ΕΞ2014/1033/13.2.2014 κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών και Οικονομικών (Β΄ 328), με ταυτόσημο περιεχόμενο και ισχύ έως την 31.12.2014.
    12. Επειδή, υπό το φως των διατάξεων που εκτέθηκαν στις σκέψεις 8 και 9 για την προστασία των ακτών, σε συνδυασμό με την κατʼ άρθρο 2 παρ. 2 του ν. 2971/2001 γενική ρήτρα περί ευθύνης του Κράτους για την προστασία του οικοσυστήματος των παράκτιων ζωνών, οι ρυθμίσεις των άρθρων 13 και 15 του ν. 2971/2001 έχουν την έννοια ότι η παραχώρηση δικαιωμάτων απλής χρήσης επί του αιγιαλού και της παραλίας, στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. για την άσκηση δραστηριοτήτων που είναι, καταρχήν, ήπιες και συμβατές με τον προορισμό των στοιχείων αυτών του φυσικού περιβάλλοντος ως κοινοχρήστων, πρέπει να γίνεται μεμονωμένα και κατά περίπτωση, ύστερα από εξατομικευμένη κρίση της Διοικήσεως, συνοδευόμενη από τα αναγκαία διαγράμματα, με την οποία θα τίθενται και οι αναγκαίοι όροι και περιορισμοί ενόψει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του υπό παραχώρηση συγκεκριμένου τμήματος του αιγιαλού, προκειμένου να διασφαλισθεί και η κατά προορισμό χρήση του ως κοινόχρηστου αγαθού. Ειδικότερα, στη διάταξη της παρ. 3 του άρθρου 13 του νόμου προβλέπεται ρητά η δυνατότητα παραχώρησης της απλής χρήσης αιγιαλού για την άσκηση δραστηριοτήτων που εξυπηρετούν τους λουόμενους ή την αναψυχή του κοινού, με ελαφρές και μη μόνιμες κατασκευές, όπως λ.χ. θαλάσσια μέσα αναψυχής, ομπρέλες και τροχήλατα αναψυκτήρια, δεδομένου ότι οι μόνιμες κατασκευές, πέραν της αλλοίωσης που επιφέρουν στη μορφολογία του αιγιαλού, συνδέονται με δραστηριότητες (bar-αναψυκτήρια) μη συμβατές με το χαρακτήρα και τον προορισμό του αιγιαλού, ως κοινόχρηστου φυσικού αγαθού, και ως εκ τούτου αποτελούν μη επιτρεπόμενη χρήση εκ του νόμου. Ενόψει αυτών, η συλλήβδην παραχώρηση με την προσβαλλόμενη κυα του συνόλου των αιγιαλών της χώρας στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. βρίσκεται εκτός των ορίων της εξουσιοδοτήσεως της παρ. 5 του άρθρου 13 του ν. 2971/2001. Εξάλλου, ενόψει της, κατά τα εκτεθέντα, σημασίας του παράκτιου χώρου ως στοιχείου του φυσικού περιβάλλοντος, κατά την ορθή έννοια του νόμου (βλ. σχετικά και άρ. 9 παρ. 2 και 14 παρ. 6 του νόμου), η αρμοδιότητα παραχώρησης αιγιαλού και παραλίας ανήκει και στον Υπουργό Περιβάλλοντος, από κοινού με τους Υπουργούς Οικονομικών και Εσωτερικών.
    13. Επειδή, περαιτέρω, κατά την έννοια της παρ. 5 του άρθρου 15 του ν. 2971/2001, η έγκριση των Υπουργών Οικονομικών και Εσωτερικών για την περαιτέρω μεταβίβαση σε τρίτους του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας εκ μέρους των Ο.Τ.Α. ως παραχωρησιούχων, χορηγείται κατά περίπτωση, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι του νομοθέτη για την προστασία των παράκτιων οικοσυστημάτων, που κινδυνεύουν από την υπερεκμετάλλευση και να διαφυλαχθεί η κοινοχρησία τους. ʼλλωστε δεν νοείται συλλήβδην εκ των προτέρων έγκριση εκ μέρους των αρμοδίων Υπουργών μεταβιβάσεων που θα χωρήσουν μελλοντικά, διότι, έτσι απεμπολούν την αρμοδιότητα ασκήσεως εποπτείας επί των πράξεων των Ο.Τ.Α., ενώ ταυτόχρονα θέτουν σε διακινδύνευση τα παράκτια οικοσυστήματα. Η άσκηση προληπτικού ελέγχου και εποπτείας είναι ιδιαίτερα κρίσιμη στο επίμαχο ζήτημα, προκειμένου να αποφεύγονται παραβιάσεις των όρων της παραχώρησης εκ μέρους των τρίτων παραχωρησιούχων (αλλοιώσεις της μορφολογίας, αναίρεση του κοινόχρηστου χαρακτήρα του αιγιαλού, οχλήσεις στους περιοίκους), αλλά και να εξασφαλίζεται, με την επιβολή αντικειμενικών όρων στη διακήρυξη, το βέλτιστο οικονομικό αντάλλαγμα για το Δημόσιο, αντί των φαινομένων «εικονικών» δημοπρασιών από τους Δήμους. Το γεγονός δε, ότι στο άρθρο 10 της ήδη προσβαλλόμενης κυα Δ10Β1027032ΕΞ2014/1033/11.2.2014 προβλέπεται ότι ο Προϊστάμενος της Κτηματικής Υπηρεσίας ενημερώνεται για το σχέδιο συμβάσεως μίσθωσης και την σχετική προκήρυξη από τον οικείο ΟΤΑ και μπορεί να διατυπώσει αντίθετη γνώμη, δεν ασκεί εν προκειμένω επιρροή δεδομένου ότι, πάντως, μετά την άπρακτη παρέλευση 7 εργασίμων ημερών τεκμαίρεται η σύμφωνη γνώμη του. Συνεπώς, η διάταξη του άρθρου 8 της προσβαλλόμενης κ.υ.α., με την οποία εγκρίνεται η περαιτέρω μεταβίβαση του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας από τους Ο.Τ.Α. Α΄ βαθμού προς τρίτους, είναι εκτός των ορίων της εξουσιοδοτήσεως του άρθρου 15 παρ. 3 του ν. 2971/2001.
    14. Επειδή, εξάλλου στην άρθρο 5 της προσβαλλόμενης κυα ορίζονται τα εξής: «Για την παραχώρηση του δικαιώματος απλής χρήσης χώρων αιγιαλού, παραλίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης, που τελούν υπό καθεστώς ειδικής προστασίας (κηρυγμένοι αρχαιολογικοί χώροι, προστατευόμενες περιοχές, ευπαθή οικοσυστήματα, ιδιαίτερου φυσικού κάλλους και πολιτιστικού ενδιαφέροντος κ.λ.) εφαρμόζονται οι ειδικές διατάξεις που διέπουν το καθεστώς αυτών και παραχωρούνται κατόπιν σύμφωνης γνώμης των αρμοδίων κατά περίπτωση Υπουργών». Κατά την έννοια της διατάξεως αυτής, σε συνδυασμό με την ήδη παρατεθείσα διάταξη του άρθρου 13 παρ. 2 του ν. 2971/2001, αποκλείεται η παραχώρηση τμημάτων αιγιαλού, παραλίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης, τη διαχείριση των οποίων έχει το Υπουργείο Πολιτισμού, ενόψει του ειδικού χαρακτήρα τους και της αυξημένης προστασίας που απολαύουν οι αρχαιολογικοί χώροι. Ως προς τις λοιπές προστατευόμενες περιοχές που υπάγονται στην αρμοδιότητα του Υπουργού Περιβάλλοντος και Κλιματικής Αλλαγής ή άλλων Υπουργών, αφού προηγηθεί ανά ΟΤΑ η καταγραφή, προηγηθεί, ο έλεγχος, η οριοθέτησή τους και καθορισθεί ποιές δεν παραχωρούνται για λόγους σχετιζόμενους με την προστασία τους, οι λοιπές είναι δύσκολο να παραχωρούνται κατά τις ως άνω διατάξεις, με την επιβολή των αναγκαίων και πρόσφορων όρων, σύμφωνα με τα ειδικά χαρακτηριστικά κάθε προστατευόμενης περιοχής.
    15. Επειδή, κατόπιν τούτων, οι κρινόμενες αιτήσεις πρέπει να γίνουν δεκτές και να ακυρωθεί η προσβαλλόμενη κοινή υπουργική απόφαση. Πρέπει δε να απορριφθεί η παρέμβαση που ασκήθηκε.
    Δ ι ά τ α ύ τ α
Συνεκδικάζει τις κρινόμενες αιτήσεις.
Δέχεται τις αιτήσεις και
Ακυρώνει την Δ10Β1027032ΕΞ2014/1033/13.2.2014 κοινή απόφαση των Υπουργών Οικονομικών και Εσωτερικών (Β΄ 328), σύμφωνα με το σκεπτικό.
    Διατάσσει την απόδοση του παραβόλου της δεύτερης αιτήσεως ακυρώσεως.
    Απορρίπτει την παρέμβαση του Δήμου Σαρωνικού και
Επιβάλλει σε βάρος του Δημοσίου και του παρεμβαίνοντος Δήμου Σαρωνικού τη δικαστική δαπάνη των αιτούντων, που ανέρχεται σε χίλια τριακόσια ογδόντα (1380) ευρώ για το Δικηγορικό Σύλλογο Αθηνών και τετρακόσια εξήντα (460) ευρώ για την αιτούσα Αστική μη κερδοσκοπική εταιρεία «Νέες Δρυάδες».
    Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα στις 30 Ιουνίου 2015
Η Πρόεδρος του Ε΄ Τμήματος Η Γραμματέας
Αγγ. Θεοφιλοπούλου Ειρ. Δασκαλάκη
και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση της 11ης Νοεμβρίου 2015.
Ο Προεδρεύων Σύμβουλος Η Γραμματέας
Ιω. Μαντζουράνης Μ. Βλασερού

Πρόεδρος:Αγγ. Θεοφιλοπούλου, Αντιπρόεδρος
Δικηγόροι:Αλέξανδρος Λεοντόπουλος-Βαμβέτσος, Μαρία Βλάσση (ΝΣΚ), Κωνσταντίνος Κατερινόπουλος
Εισηγητές:Αικ. Σακελλαροπούλου
Μέλη:Αικ. Σακελλαροπούλου, Μ.-Ελ. Κωνσταντινίδου, Αντ. Ντέμσιας, Χρ. Ντουχάνης, Σύμβουλοι, Ο. Παπαδοπούλου, Χρ. Παπανικολάου, Πάρεδροι
Λήμματα:Αιγιαλός και παραλία ,Παραχώρηση δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α.


ΣΤΟΙΧΕΙΑ ΑΠΟΦΑΣΗΣ 

Δικαστήριο:ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
Τόπος:ΑΘΗΝΑ
Αριθ. Απόφασης:646
Ετος:2015

Περίληψη

Αιγιαλός και παραλία - Απευθείας παραχώρηση δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας - Μεταβίβαση δικαιώματος απλής χρήσης σε πρωτοβάθμιους ΟΤΑ και σε τρίτους - Συναρμοδιότητα Υπουργού Περιβάλλοντος - Μη νόμιμη κοινή υπουργική απόφαση - Έννομο συμφέρον Δικηγορικών Συλλόγων - Παραπομπή στην επταμελή σύνθεση -. Κρίθηκε ότι η συλλήβδην παραχώρηση με την προσβαλλόμενη Κοινή Υπουργική Απόφαση των Υπουργών Οικονομικών και Εσωτερικών του συνόλου των αιγιαλών της χώρας στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. και εκ των προτέρων έγκριση μεταβίβασης του δικαιώματος χρήσης σε τρίτους βρίσκεται εκτός των ορίων της εξουσιοδοτήσεως της παρ. 5 του άρθ. 13 του ν. 2971/2001 και είναι μη νόμιμη, καθώς υπονομεύεται η προστασία των παράκτιων οικοσυστημάτων που κινδυνεύουν από την υπερεκμετάλλευση και απειλείται η κοινοχρησία τους. Ενόψει της σημασίας του παράκτιου χώρου ως στοιχείου του φυσικού περιβάλλοντος, η αρμοδιότητα παραχώρησης αιγιαλού και παραλίας ανήκει και στον Υπουργό Περιβάλλοντος, από κοινού με τους Υπουργούς Οικονομικών και Εσωτερικών. Περαιτέρω, κρίθηκε ότι κατά την έννοια της παρ. 5 του άρθρου 15 του ν. 2971/2001, η έγκριση των Υπουργών Οικονομικών και Εσωτερικών για την περαιτέρω μεταβίβαση σε τρίτους του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας εκ μέρους των Ο.Τ.Α. ως παραχωρησιούχων, χορηγείται κατά περίπτωση, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι του νομοθέτη για την προστασία των παράκτιων οικοσυστημάτων, που κινδυνεύουν από την υπερεκμετάλλευση και να διαφυλαχθεί η κοινοχρησία τους, δεδομένου άλλωστε ότι δεν νοείται συλλήβδην εκ των προτέρων έγκριση εκ μέρους των αρμοδίων Υπουργών μεταβιβάσεων που θα χωρήσουν μελλοντικά. Συνεπώς, η διάταξη του άρθ. 8 της προσβαλλόμενης Κ.Υ.Α., με την οποία εγκρίνεται η περαιτέρω μεταβίβαση του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας από τους Ο.Τ.Α. Α’ βαθμού προς τρίτους, είναι εκτός των ορίων της εξουσιοδοτήσεως του άρθ. 15 παρ. 3 του ν. 2971/2001. Αναγνωρίζεται στους δικηγορικούς συλλόγους της χώρας, το δικαίωμα άσκησης ενδίκων βοηθημάτων για την προστασία του περιβάλλοντος, αναπόσπαστο στοιχείο του οποίου είναι ο αιγιαλός και η παραλία. Λόγω της σπουδαιότητας των παραπάνω ζητημάτων, η υπόθεση παραπέμπεται στην επταμελή σύνθεση. Ζητήματα αν: α) η παραχώρηση κατά τα άρθρα 13 και 15 ν. 2971/01 δικαιωμάτων απλής χρήσης επί αιγιαλού και παραλίας στους πρωτοβάθμιους ΟΤΑ πρέπει να γίνεται μεμονωμένα κατά περίπτωση, άλλως συντρέχει υπέρβαση εξουσιοδοτήσεως, β) η έγκριση των Υπουργών Οικονομικών και Εσωτερικών κατά την περαιτέρω μεταβίβαση σε τρίτους του δικαιώματος απλής χρήσης του αιγιαλού από τους ΟΤΑ χορηγείται κατά περίπτωση και γ) η αρμοδιότητα της παραχωρήσεως ανήκει και στον Υπουργό Περιβάλλοντος (αρ. κατ. 3791/2009).
Κείμενο Απόφασης

Αριθμός 646/2015

ΤΟ ΣΥΜΒΟΥΛΙΟ ΤΗΣ ΕΠΙΚΡΑΤΕΙΑΣ
ΤΜΗΜΑ Ε΄
Συνεδρίασε δημόσια στο ακροατήριό του την 1η Οκτωβρίου 2014, με την εξής σύνθεση: Αγγ. Θεοφιλοπούλου, Αντιπρόεδρος, Πρόεδρος του Ε΄ Τμήματος, Αικ. Σακελλαροπούλου, Μ. Γκορτζολίδου, Σύμβουλοι, Μ. Τριπολιτσιώτη, Ελ. Μουργιά, Πάρεδροι. Γραμματέας η Π. Μερτζανάκη, ασκούσα καθήκοντα Προϊσταμένου.
    Για να δικάσει την από 25 Ιουνίου 2009 αίτηση:
του Δικηγορικού Συλλόγου Αθηνών, που εδρεύει στην Αθήνα (Ακαδημίας 60), ο οποίος παρέστη με το δικηγόρο Αλέξανδρο Λεοντόπουλο (Α.Μ. 20252), που τον διόρισε με απόσπασμα πρακτικού το Διοικητικό του Συμβούλιο,
    κατά των: 1) Υπουργού Εσωτερικών και ήδη Υπουργού Εσωτερικών, Αποκέντρωσης και Ηλεκτρονικής Διακυβέρνησης και 2) Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών και ήδη Υπουργού Οικονομικών, οι οποίοι παρέστησαν με τον Ευθύμιο Τσάκα, Πάρεδρο του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους.
    Με την αίτηση αυτή ο αιτών Σύλλογος επιδιώκει να ακυρωθεί η υπ' αριθμ. 1038460/2439/Β0010/2009 κοινή απόφαση των Υφυπουργών Εσωτερικών και Οικονομίας και Οικονομικών (ΦΕΚ Β΄ 792/29.4.2009).
    Οι πληρεξούσιοι των διαδίκων δήλωσαν, σύμφωνα με τις διατάξεις της παρ. 2 του άρθρου 21 του Κανονισμού Λειτουργίας του Δικαστηρίου, ότι δεν θα αγορεύσουν.
    Η εκδίκαση άρχισε με την ανάγνωση της εκθέσεως της εισηγήτριας, Συμβούλου Αικ. Σακελλαροπούλου.
    Μετά τη δημόσια συνεδρίαση το δικαστήριο συνήλθε σε διάσκεψη σε αίθουσα του δικαστηρίου κ α ι
    Α φ ο ύ μ ε λ έ τ η σ ε τ α σ χ ε τ ι κ ά έ γ γ ρ α φ α
Σ κ έ φ θ η κ ε κ α τ ά τ ο Ν ό μ ο
1. Επειδή, για την άσκηση της κρινόμενης αίτησης δεν απαιτείται κατά νόμο η καταβολή παραβόλου.
    2. Επειδή, με την αίτηση αυτή, ζητείται η ακύρωση της 1038460/ 2439/Β0010/2009 κοινής απόφασης των Υφυπουργών Εσωτερικών και Οικονομίας και Οικονομικών, με τίτλο «απευθείας παραχώρηση, με αντάλλαγμα, του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού, παραλίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης μεγάλων λιμνών και πλεύσιμων ποταμών, στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) Α΄ Βαθμού» (Β΄ 792/29.4.2009).
    3. Επειδή, όπως έχει παγίως κριθεί, κοινές υπουργικές αποφάσεις, με τις οποίες παραχωρείται απευθείας και με αντάλλαγμα στους Ο.Τ.Α. Α΄ Βαθμού το δικαίωμα της απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας που βρίσκονται στα όρια της διοικητικής τους περιφέρειας για συγκεκριμένο χρονικό διάστημα έχουν κανονιστικό χαρακτήρα, δεδομένου ότι με αυτές παραχωρείται για ορισμένο χρονικό διάστημα και υπό καθοριζόμενους από τις ίδιες όρους και προϋποθέσεις, μέρος του συνόλου των αιγιαλών της Χώρας (ΣτΕ 853/2008, 3868/2008, 1788/2009, 943, 2643/2010 κ.ά.).
    4. Επειδή, η προσβαλλόμενη κοινή υπουργική απόφαση αντικαταστάθηκε αρχικά με τις Δ10Β1053970/1672ΕΞ2013/5.4.2013 και Δ10Β1075164/2439ΕΞ2013/2.5.2013 Κ.Υ.Α. και, ακολούθως, από την υπ' αριθμ. Δ10Β1027032ΕΞ2014/1033/13.2.2014 όμοια. Ο αιτών Δικηγορικός Σύλλογος, κατέθεσε ήδη ιδιαίτερο δικόγραφο, κατ' άρθρο 32 παρ. 3 του π.δ/τος 18/1989, ζητώντας τη συνέχιση της δίκης, προβάλλοντας τους ίδιους λόγους ακυρώσεως. Υπό τα δεδομένα αυτά, προσβάλλεται παραδεκτώς η τελευταία από τις μνημονευθείσες κοινή υπουργική απόφαση (ΣτΕ 800/2014, 2323/2013 κ.ά.).
    5. Επειδή, περαιτέρω, όπως έχει κριθεί (ΣτΕ 2320 και 2257/2014 και 4576/1977 Ολομ.), κατά την έννοια του άρθρου 199 περ. δ΄ του προϊσχύσαντος Κώδικα περί Δικηγόρων (ν.δ. 3026/1954, Α΄ 235), αλλά και του άρθρου 90 περ. ζ΄ του νεότερου και ήδη ισχύοντος Κώδικα Δικηγόρων (ν. 4194/2013, Α΄ 208), η προστασία του περιβάλλοντος (αναπόσπαστο στοιχείο του οποίου είναι, προδήλως, ο αιγιαλός και η παραλία) περιλαμβάνεται μεταξύ των ζητημάτων, για τα οποία αναγνωρίζεται στους δικηγορικούς συλλόγους το δικαίωμα άσκησης ενδίκων βοηθημάτων. Συνεπώς, ο αιτών, δικηγορικός σύλλογος Αθηνών, ζητεί την ακύρωση της προσβαλλόμενης Κ.Υ.Α. με έννομο συμφέρον.
    6. Επειδή, η αίτηση ακυρώσεως, που κατατέθηκε στις 25.6.2009, ασκείται εμπροθέσμως, δεδομένου ότι η προσβαλλόμενη κ.υ.α. δημοσιεύθηκε στην ΕτΚ στις 29.4.2009 (πραγματική κυκλοφορία ΦΕΚ 30.4.2009).
    7. Επειδή, όπως γίνεται παγίως δεκτό, με τις διατάξεις του άρθρου 24 του Συντάγματος, το φυσικό και πολιτιστικό περιβάλλον, έχουν αναχθεί σε αυτοτελώς προστατευόμενα αγαθά. Ουσιώδες μέρος του φυσικού περιβάλλοντος, και δη ευπαθές, είναι τα οικοσυστήματα των ακτών, τα οποία, κατά την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, πρέπει, κατά την έννοια της πιο πάνω συνταγματικής επιταγής, να τελούν υπό ιδιαίτερο καθεστώς, ήπιας διαχειρίσεως και αναπτύξεως, εναρμονιζόμενο προς τη συνταγματικώς κατοχυρωμένη αρχή της βιώσιμης αναπτύξεως. Το καθεστώς αυτό αποτελεί συνήθως αντικείμενο ειδικού νόμου, σε κάθε περίπτωση, πάντως, οι ακτές αποτελούν ευθέως αντικείμενο της επιβαλλομένης με το άρθρο 24 του Συντάγματος προστασίας (ΣτΕ 2713/2013, 4542/2009, 2506/ 2002, 3346/1999 κ.ά.). Εξάλλου, μέριμνα για την προστασία των ακτών λαμβάνεται και σε υπερεθνικό επίπεδο, με το πρωτόκολλο για την ολοκληρωμένη διαχείριση των παράκτιων ζωνών της Μεσογείου, το οποίο αποτελεί αναπόσπαστο τμήμα της διεθνούς σύμβασης για την προστασία του θαλασσίου περιβάλλοντος και των παρακτίων περιοχών της Μεσογείου, δηλ. της διεθνούς σύμβασης της Βαρκελώνης, όπως έχει πλέον μετονομασθεί, (η οποία κυρώθηκε με το άρθρο πρώτο του ν. 855/1978, Α΄ 235, ενώ σε αυτήν έχουν προσχωρήσει και οι Ευρωπαϊκές Κοινότητες, δυνάμει της υπ' αριθμ. 77/585/ΕΟΚ απόφασης του Συμβουλίου των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, L240) και αποτελεί μέρος του ενωσιακού δικαίου (ΣτΕ 3977/ 2010, 2752/2013, απόφαση του ΔΕΚ της 7.10.2004 Επιτροπή κατά Γαλλίας C – 239/03, για την προστασία της λίμνης Berre). Στο πρωτόκολλο αυτό, το οποίο υπογράφηκε στη Μαδρίτη την 21.1.2008, με ισχύ από 4.3. 2011, και στο οποίο η Ευρωπαϊκή Ένωση προσχώρησε με την υπ' αριθμ. 2009/89/ΕΚ απόφαση του Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ένωσης, ορίζονται, μεταξύ άλλων, ως «ολοκληρωμένη διαχείριση των παράκτιων ζωνών», η δυναμική διαδικασία με σκοπό την αειφόρο διαχείριση και χρήση των παράκτιων ζωνών, κατά την οποία λαμβάνονται ταυτόχρονα υπόψη η ευπαθής φύση των παράκτιων οικοσυστημάτων και τοπίων, η ποικιλομορφία των δραστηριοτήτων και χρήσεων, οι αλληλεπιδράσεις τους, ο θαλάσσιος προσανατολισμός ορισμένων δραστηριοτήτων και χρήσεων και ο αντίκτυπός τους στο θαλάσσιο και το χερσαίο τμήμα, ως στόχοι δε της διαχείρισης αυτής αναφέρονται στη διάταξη του άρθρου 5: α) η διευκόλυνση της αειφόρου ανάπτυξης των παράκτιων ζωνών ΅έσω του ορθολογικού σχεδιασμού των δραστηριοτήτων, εξασφαλίζοντας ότι η οικονομική, κοινωνική και πολιτιστική ανάπτυξη συνάδει ΅ε το περιβάλλον και τα τοπία? β) η διατήρηση των παράκτιων ζωνών προς όφελος των σημερινών και μελλοντικών γενεών? γ) η εξασφάλιση της αειφόρου εκμετάλλευσης των φυσικών πόρων, ιδίως όσον αφορά τα ύδατα? δ) η διατήρηση της ακεραιότητας των παράκτιων οικοσυστημάτων και τοπίων, καθώς και της γεωμορφολογίας των παράκτιων ζωνών? ε) η αποτροπή ή/και μείωση των επιδράσεων των φυσικών κινδύνων και ειδικότερα της αλλαγής του κλίματος, που μπορούν να προκληθούν από φυσικές αιτίες ή ανθρωπογενείς δραστηριότητες? στ) η επίτευξη συνοχής μεταξύ δημόσιων και ιδιωτικών πρωτοβουλιών και μεταξύ όλων των αποφάσεων που λαμβάνονται από τις δημόσιες αρχές, σε εθνικό, περιφερειακό και τοπικό επίπεδο, οι οποίες επηρεάζουν τη χρήση των παράκτιων ζωνών. Περαιτέρω, στο άρθρο 6 (Γενικές αρχές της ολοκληρωμένης διαχείρισης των παράκτιων ζωνών) ορίζονται, μεταξύ άλλων, τα εξής: Κατά την εφαρμογή του παρόντος πρωτοκόλλου, τα συμβαλλόμενα μέρη ακολουθούν τις εξής αρχές όσον αφορά την ολοκληρωμένη διαχείριση των παράκτιων ζωνών: α) … β) όλα τα στοιχεία σχετικά ΅ε τα υδρολογικά, γεωμορφολογικά, κλιματολογικά, οικολογικά, κοινωνικοοικονομικά και πολιτιστικά συστήματα λαμβάνονται υπόψη ΅ε ολοκληρωμένο τρόπο, ώστε να ΅ην σημειώνεται υπέρβαση της φέρουσας ικανότητας των παράκτιων ζωνών και να προλαμβάνονται οι αρνητικές επιπτώσεις λόγω φυσικών καταστροφών και ανάπτυξης. γ) κατά το σχεδιασμό και τη διαχείριση των παράκτιων ζωνών εφαρμόζεται προσέγγιση βασιζόμενη στα οικοσυστήματα, ώστε να εξασφαλίζεται η αειφόρος ανάπτυξή τους. δ) διασφαλίζεται η κατάλληλη διακυβέρνηση, η οποία επιτρέπει στους τοπικούς πληθυσμούς και τα ΅έλη της κοινωνίας των πολιτών που αφορά η εξέλιξη των παράκτιων ζωνών επαρκή και έγκαιρη συμμετοχή τους σε ΅ια διαφανή διαδικασία λήψης αποφάσεων. ε) … ι) αποτρέπονται οι ζημίες στο παράκτιο περιβάλλον και, εφόσον προκληθούν, λαμβάνονται κατάλληλα μέτρα αποκατάστασης. Στο άρθρο 9 (οικονομικές δραστηριότητες) προβλέπεται, μεταξύ άλλων, ότι τα συμβαλλόμενα μέρη: «α) αποδίδουν δέουσα προσοχή στις οικονομικές δραστηριότητες που απαιτούν την άμεση εγγύτητα ΅ε τη θάλασσα? β) εξασφαλίζουν ότι στις διάφορες οικονομικές δραστηριότητες ελαχιστοποιείται η χρήση των φυσικών πόρων και λαμβάνονται υπόψη οι ανάγκες των μελλοντικών γενεών? γ) εξασφαλίζουν την ολοκληρωμένη διαχείριση των υδάτινων πόρων και περιβαλλοντικά ορθή διαχείριση των αποβλήτων? δ) διασφαλίζουν ότι η παράκτια και η θαλάσσια οικονομία είναι προσαρμοσμένες στην ευπαθή φύση των παράκτιων ζωνών και ότι οι πόροι της θάλασσας προστατεύονται από τη ρύπανση». Στο άρθρο 11 (τοπία): «1. Τα συ΅βαλλό΅ενα ΅έρη, αναγνωρίζοντας την ειδική αισθητική, φυσική και πολιτιστική αξία των παράκτιων τοπίων, ανεξαρτήτως της ταξινό΅ησής τους ως προστατευό΅ενων ζωνών, θεσπίζουν ΅έτρα για να εξασφαλίσουν την προστασία των παράκτιων τοπίων ΅έσω νο΅οθετικών πράξεων, σχεδιασ΅ού και διαχείρισης. 2. …». Τέλος, στο άρθρο 20 του Πρωτοκόλλου (Χωροταξική Πολιτική), προβλέπεται ότι: «1. Με σκοπό την προώθηση της ολοκληρωμένης διαχείρισης των παράκτιων ζωνών, τη μείωση των οικονομικών πιέσεων, τη διατήρηση ανοικτών περιοχών και τη διευκόλυνση της δημόσιας πρόσβασης στη θάλασσα και κατά μήκος της ακτής, τα συμβαλλόμενα μέρη θεσπίζουν κατάλληλα χωροταξικά μέσα και μέτρα, συμπεριλαμβανόμενης της διαδικασίας του χωροταξικού σχεδιασμού. 2. Για το σκοπό αυτό, και προκειμένου να διασφαλιστεί η αειφόρος διαχείριση της δημόσιας και ιδιωτικής γης των παράκτιων περιοχών, τα συμβαλλόμενα μέρη μπορούν μεταξύ άλλων να θεσπίσουν μηχανισμούς για την αγορά, την εκχώρηση, τη δωρεά ή τη μεταφορά εδαφών στο δημόσιο και να επιβάλουν δουλείες στις ιδιοκτησίες».
    8. Επειδή, εξάλλου, τα κοινόχρηστα πράγματα, στα οποία, σύμφωνα με τις διατάξεις των άρθρων 967 του Αστικού Κώδικα, 1 και 5 του αν. ν. 2344/1940 (Α΄ 154) και 2 του ν. 2971/2001 (Α΄ 285), περιλαμβάνονται ο αιγιαλός και η παραλία, ανήκουν στη δημόσια κτήση και προορίζονται για την άμεση εξυπηρέτηση δημοσίου σκοπού, ο οποίος συνίσταται στην κοινοχρησία τους. Με το δε άρθρο 970 του Αστικού Κώδικα τίθεται βασικός κανόνας του δημοσίου δικαίου κατά τον οποίο η, επί τη βάσει των κατ' ιδίαν διατάξεων, παραχώρηση από την διοικητική αρχή σε φυσικά ή νομικά πρόσωπα ιδιαιτέρων δικαιωμάτων σε κοινόχρηστα πράγματα, είναι νόμιμη μόνον εάν και εφ' όσον, και μετά την παραχώρηση των εν λόγω δικαιωμάτων, εξακολουθεί να εξυπηρετείται ή τουλάχιστον να μην αναιρείται η κατά τον προορισμό του πράγματος κοινή χρήση αυτού (ΣτΕ Ολομ. 394/ 1963, 1377/1971, 2799/1972, 61/1974, 1467/1990, 891-895/2008, ΣτΕ 2696/1980, 2188/1982, 4807/1984, 386/1989, 1708/1995, 2685/2010, 2793/2012). Ο κανόνας αυτός, του κατ' αρχήν επιτρεπτού της παραχωρήσεως ιδιαιτέρων δικαιωμάτων σε κοινόχρηστα πράγματα υπό την προϋπόθεση όμως ότι εξυπηρετείται ή, τουλάχιστον, δεν αναιρείται η κοινή χρήση του πράγματος, σύμφωνα με τον προορισμό του, επαναλαμβάνεται, προκειμένου περί του αιγιαλού και της παραλίας, και στη σχετική ειδική διοικητική νομοθεσία (ν. 2971/2001, άρθρα 2, 13, 14 και 15 παρ. 3, τα οποία παρατίθενται σε επόμενες σκέψεις). Ειδικότερα, στο μεν άρθρο 13 του ν. 2971/2001 προβλέπεται η παραχώρηση της «απλής χρήσης» του αιγιαλού, εκείνης δηλαδή της χρήσεως από την οποία «δεν παραβιάζεται ο προορισμός [του αιγιαλού και της παραλίας] ως κοινόχρηστων πραγμάτων και δεν επέρχεται αλλοίωση στη φυσική μορφολογία τους και τα βιοτικά στοιχεία τους» (παρ. 1), στο δε άρθρο 15 παρ. 3 ρητώς ορίζεται ότι η αξιοποίηση του αιγιαλού και της παραλίας με την παραχώρηση και την εκτέλεση έργων, κατά τα προβλεπόμενα στα άρθρα 13 και 14 του νόμου, «πρέπει να εξασφαλίζει και να μην εμποδίζει την ελεύθερη και απρόσκοπτη πρόσβαση των πολιτών στην παραλία και αιγιαλό, εκτός αν τούτο επιβάλλεται για λόγους εθνικής άμυνας, δημόσιας τάξης και ασφάλειας, προστασίας αρχαίων, του περιβάλλοντος ή της δημόσιας υγείας».
    9. Επειδή, με τον αν. ν. 2344/1940, «περί αιγιαλού και παραλίας» (Α΄ 154), τα θέματα προστασίας και αξιοποίησης του αιγιαλού και της παραλίας αποσυνδέθηκαν από τα αντίστοιχα των δημοσίων κτημάτων, όπου είχαν αρχικά ενταχθεί με το π.δ/γμα 11/12.11.1929 «περί Διοικήσεως Δημοσίων Κτημάτων», και τους αν. ν. 1539 και 1540/1938 (Α΄ 488), υπό τις τότε κρατούσες αντιλήψεις, και αποτέλεσαν αντικείμενο αυτοτελούς ρύθμισης. Στο άρθρο 1 του εν λόγω α.ν. ορίστηκε ότι «[ο] αιγιαλός, ήτοι η περιστοιχούσα την θάλασσαν χερσαία ζώνη, η βρεχομένη από τας μεγίστας πλην συνήθεις αναβάσεις των κυμάτων, είναι κτήμα κοινόχρηστον, ανήκει ως τοιούτον εις το Δημόσιον και προστατεύεται και διαχειρίζεται υπ' αυτού»: Το πλαίσιο προστασίας του αιγιαλού και της παραλίας συμπληρώθηκε, όπως αναφέρθηκε ήδη, από τον Αστικό Κώδικα (ο οποίος - τέθηκε σε ισχύ την 23.2.1946) και, συγκεκριμένα, από τα άρθρα 966 - 968 ΑΚ. Παράλληλα, στο άρθρο 970 ΑΚ προβλέπεται η δυνατότητα απόκτησης, ιδιαίτερων ιδιωτικών δικαιωμάτων, με παραχώρηση της αρχής και υπό τους όρους του νόμου, εφόσον με αυτά εξυπηρετείται ή δεν αναιρείται η κοινή χρήση. Μεταγενεστέρως, με το άρθρο 49 παρ. 3 του ν. 1416/1984 (Α΄ 18) ορίστηκε, για πρώτη φορά, ότι «με απόφαση του νομάρχη, που εκδίδεται ύστερα από γνώμη του νομαρχιακού συμβουλίου, κοινόχρηστοι χώροι που ανήκουν στο δημόσιο μπορεί να παραχωρούνται κατά χρήση, χωρίς να μεταβάλλεται ο χαρακτήρας τους ως κοινοχρήστων, σε δήμους και κοινότητες, στην περιφέρεια των οποίων βρίσκονται». Ο αν. ν. 2344/ 1940 αντικαταστάθηκε, τελικώς, με το ν. 2971/2001 «Αιγιαλός, παραλία και άλλες διατάξεις» (Α΄ 285). Σύμφωνα με την αιτιολογική έκθεση του νόμου αυτού, τη θέσπισή του επέβαλε η ανάγκη «… να δημιουργηθεί ένα σύγχρονο και ολοκληρωμένο πλαίσιο που θα ορίζει τους κανόνες και την πολιτική που πρέπει να ακολουθείται και να διέπει τις κοινωνικές και οικονομικές δραστηριότητες στον παράκτιο χώρο, ώστε τον αιγιαλό μαζί με την παραλία και την ευρύτερη ζώνη των ακτών να τον απολαμβάνει το κοινωνικό σύνολο χωρίς να τον καταστρέφει και, το βασικότερο, κάθε γενιά να τον κληροδοτεί στην επόμενη χωρίς να του έχει μειώσει τις δυνατότητες και τον προορισμό του». Στο άρθρο 2 του ν. 2971/2001 ορίζονται τα εξής: «1. Ο αιγιαλός, η παραλία, η όχθη και η παρόχθια ζώνη είναι πράγματα κοινόχρηστα και ανήκουν κατά κυριότητα στο Δημόσιο, το οποίο τα προστατεύει και τα διαχειρίζεται. 2. Η προστασία του οικοσυστήματος των ζωνών αυτών είναι ευθύνη του Κράτους. 3. Ο κύριος προορισμός των ζωνών αυτών είναι η ελεύθερη και ακώλυτη πρόσβαση προς αυτές. Κατ' εξαίρεση ο αιγιαλός, η παραλία, η όχθη και η παρόχθια ζώνη μπορούν να χρησιμεύσουν για κοινωφελείς περιβαλλοντικούς και πολιτιστικούς σκοπούς και για απλή χρήση της παραγράφου 1 του άρθρου 13, καθώς επίσης και για την εξυπηρέτηση υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος. 4. Στον αιγιαλό, την παραλία, την όχθη και την παρόχθια ζώνη δεν επιτρέπεται η κατασκευή κτισμάτων και εν γένει κατασκευασμάτων, παρά μόνο για την επιδίωξη των σκοπών, που αναφέρονται στην προηγούμενη παράγραφο. 5. …». Περαιτέρω, και σε σχέση με το ζήτημα της παραχώρησης της απλής χρήσης του αιγιαλού, στο άρθρο 13 του ίδιου νόμου ορίζονται τα εξής: «1. Απλή χρήση του αιγιαλού και της παραλίας είναι κάθε χρήση, εφόσον από αυτή δεν παραβιάζεται ο προορισμός τους ως κοινόχρηστων πραγμάτων και δεν επέρχεται αλλοίωση στη φυσική μορφολογία τους και τα βιοτικά στοιχεία τους. 2. Η παραχώρηση της απλής χρήσης του αιγιαλού και της παραλίας γίνεται με απόφαση του Υπουργού Οικονομικών, έναντι ανταλλάγματος κατά τις διατάξεις για την εκμίσθωση δημόσιων κτημάτων, πλην του αιγιαλού και παραλίας κηρυγμένων αρχαιολογικών χώρων, προστατευόμενων περιοχών, ευπαθών οικοσυστημάτων και ιδιαίτερου φυσικού κάλλους και πολιτιστικού ενδιαφέροντος, τη διαχείριση των οποίων έχει η αρμόδια Υπηρεσία του Υπουργείου Πολιτισμού. Σε Ο.Τ.Α., φορείς διοίκησης και εκμετάλλευσης Λιμένων, οργανισμούς κοινής ωφέλειας και Ν.Π.Δ.Δ. η παραχώρηση δύναται να γίνει και απευθείας με ή χωρίς αντάλλαγμα. Σε ιδιωτικό φορέα διαχείρισης η παραχώρηση γίνεται πάντοτε με αντάλλαγμα. 3. Είναι δυνατή η παραχώρηση, με τη διαδικασία και τους όρους του πρώτου εδαφίου της προηγούμενης παραγράφου, της απλής χρήσης αιγιαλού για την άσκηση δραστηριοτήτων, που εξυπηρετούν τους λουομένους ή την αναψυχή του κοινού (όπως εκμίσθωση θαλάσσιων μέσων αναψυχής, καθισμάτων, ομπρελών, λειτουργία τροχηλάτου αναψυκτηρίου κ.λπ.). Αν παραχωρηθεί η χρήση αιγιαλού για την εκμίσθωση καθισμάτων και ομπρελών, η έκταση αιγιαλού κάθε παραχώρησης δεν δύναται να υπερβαίνει τα πεντακόσια (500) τετραγωνικά μέτρα. Εάν στον ίδιο αιγιαλό υπάρχουν περισσότερες παραχωρήσεις για την εκμίσθωση ομπρελών και καθισμάτων, πρέπει μεταξύ των διάφορων χώρων του αιγιαλού που έχουν παραχωρηθεί να υφίσταται ενδιάμεση απόσταση ελεύθερης ζώνης τουλάχιστον εκατό (100) μέτρων μήκους. … 5. Με κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης και Οικονομικών επιτρέπεται η απευθείας παραχώρηση με ή χωρίς αντάλλαγμα της απλής χρήσης του αιγιαλού και της παραλίας σε δήμους και κοινότητες για την άσκηση των δραστηριοτήτων της παραγράφου 2. Με την ίδια απόφαση καθορίζονται οι όροι, οι προϋποθέσεις, καθώς και κάθε άλλη αναγκαία λεπτομέρεια». Περαιτέρω, στο άρθρο 15 (με τίτλο «Γενικές ρυθμίσεις για τις παραχωρήσεις») ορίζονται τα εξής: «1. Οι παραχωρήσεις αιγιαλού, παραλίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης υπόκεινται πάντοτε σε μονομερή ανάκληση από το Δημόσιο για λόγους δημόσιου συμφέροντος, εθνικής άμυνας, συγκοινωνιακούς, δημόσιας τάξης και ασφάλειας ή δημόσιας υγείας και προστασίας του φυσικού περιβάλλοντος. 2. Στις πράξεις παραχώρησης μπορούν να τίθενται οποιοιδήποτε όροι ή περιορισμοί, ιδίως για λόγους ασφάλειας, δημόσιας ανάγκης ή εθνικής άμυνας, προστασίας αρχαίων, όπως όροι για κατασκευή κεκλιμένων επιπέδων ή άλλων έργων προς εξυπηρέτηση αναγκών των ενόπλων δυνάμεων. 3. Η αξιοποίηση του αιγιαλού και της παραλίας με την παραχώρηση … πρέπει να εξασφαλίζει και να μην εμποδίζει την ελεύθερη και απρόσκοπτη πρόσβαση των πολιτών στην παραλία και αιγιαλό, εκτός αν τούτο επιβάλλεται για λόγους εθνικής άμυνας, δημόσιας τάξης και ασφάλειας, προστασίας αρχαίων, του περιβάλλοντος ή της δημόσιας υγείας. 4. Απαγορεύεται η παραχώρηση της αποκλειστικής χρήσης του αιγιαλού και της παραλίας, εκτός αν τούτο επιβάλλεται για λόγους εθνικής άμυνας, δημόσιας τάξης ή ασφάλειας ή προστασίας αρχαίων. 5. Με την επιφύλαξη της παραγράφου 6 του άρθρου 14 και άλλων ειδικών διατάξεων ο παραχωρησιούχος δεν επιτρέπεται να μεταβιβάσει ολικά ή μερικά το δικαίωμά του σε άλλον ή να συνάψει οποιαδήποτε σχέση γι' αυτό, με ή χωρίς αντάλλαγμα, που να αφορά την έκταση, που παραχωρήθηκε ή τις εγκαταστάσεις και γενικά τα έργα πάνω σε αυτή, χωρίς έγκριση του Υπουργού Οικονομικών, σε περίπτωση δε που ο παραχωρησιούχος είναι Ο.Τ.Α. και του Υπουργού Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης. Η απαγόρευση αυτή δεν καταλαμβάνει τη μεταβίβαση δικαιώματος Ο.Τ.Α. σε αμιγή επιχείρηση του ιδίου Ο.Τ.Α. Η παράβαση της διάταξης του προηγούμενου εδαφίου συνεπάγεται αυτοδικαίως την ανάκληση της παραχώρησης. Για την αυτοδίκαιη αυτή έκπτωση από την παραχώρηση εκδίδεται διαπιστωτική απόφαση του Υπουργού Οικονομικών, η οποία κοινοποιείται στον παραχωρησιούχο. … 6. Η πράξη παραχώρησης δεν υποκαθιστά τις τυχόν απαιτούμενες από άλλες διατάξεις (πολεοδομικές κ.λπ.) άδειες». Με το άρθρο 10 παρ. 2 του ν. 3207/ 2003 (Α΄ 302) η παράγραφος 2 του άρθρου 13 του ν. 2971/2001 αντικαταστάθηκε ως εξής: «Η παραχώρηση της απλής χρήσης του αιγιαλού και της παραλίας γίνεται με απόφαση του Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών έναντι ανταλλάγματος, κατά τις διατάξεις για την εκμίσθωση δημόσιων κτημάτων. Σε ό,τι αφορά αιγιαλό και παραλία που περιβάλλει ή εντός του οποίου βρίσκονται αρχαιολογικοί χώροι, μνημεία και ιστορικοί τόποι, απαραίτητη προϋπόθεση για την παραχώρηση της απλής χρήσης του αποτελεί η σύμφωνη γνώμη του Υπουργού Πολιτισμού». Εξάλλου, στη διάταξη του άρθρου 13 παρ. 5 του ν. 3937/2011 (Α΄ 60) για τη διατήρηση της βιοποικιλότητας, προβλέπεται ότι στην κρίσιμη παράκτια ζώνη της χώρας, όπως αυτή οριοθετείται με τα προεδρικά διατάγματα της παρ. 8 του άρθρου 20 του ίδιου νόμου, και στην οποία περιλαμβάνονται «κατ' ελάχιστο ο αιγιαλός και η παραλία» επιτρέπονται μόνο ήπιες και χαμηλής έντασης χρήσεις, οι οποίες δεν θίγουν το φυσικό ανάγλυφο και δεν προκαλούν οικολογική επιβάρυνση, με την επιφύλαξη των έργων της παρ. 1 του άρ. 14 του ν. 2971/2001.
    10. Επειδή, κατ' επίκληση των ανωτέρω διατάξεων των άρθρων 13 και 15 του ν. 2971/2001 εκδόθηκε η υπ' αριθμ. 1047427/4612/Β0010/ 3.6.2002 κοινή απόφαση (Κ.Υ.Α.) των Υφυπουργών Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης και Οικονομίας και Οικονομικών, με τίτλο «Απευθείας παραχώρηση, με αντάλλαγμα, του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας, στους Ο.Τ.Α. Α΄ βαθμού, η οποία τροποποιήθηκε με την 1062927/5803/Β0010/20.12.2004 κοινή υπουργική απόφαση, η ισχύς της δε παρατάθηκε διαδοχικά με κοινές υπουργικές αποφάσεις έως τον Μάρτιο 2009. Δικαιολογητικός λόγος των παρατάσεων υπήρξε, κάθε φορά, η «… αναγκαιότητα της άμεσης αντιμετώπισης των προβλημάτων διαχείρισης των κοινοχρήστων χώρων αιγιαλού και παραλίας», καθώς και η «οικονομική ενίσχυση των Ο.Τ.Α. Α΄ Βαθμού, μέχρι την οριστική ρύθμιση του θέματος, βάσει νέου νομοθετικού πλαισίου, που θα διέπει τις παραχωρήσεις απλής χρήσης αιγιαλού, παραλίας προς τους Ο.Τ.Α.». Ωστόσο, με την απόφαση 853/2008 του Δικαστηρίου κρίθηκε ότι η υπ' αριθμ. 1047427/4612/Β0010/3.6.2002 Κ.Υ.Α. και οι παρατείνουσες την ισχύ της όμοιες είναι ανυπόστατες, δεδομένου ότι επρόκειτο για πράξεις κανονιστικές, εφόσον με αυτές παραχωρείτο για ορισμένο χρονικό διάστημα και υπό καθοριζόμενους από τις ίδιες όρους και προϋποθέσεις, μέρος του συνόλου των αιγιαλών της Χώρας. Ακολούθως, δημοσιεύθηκε η ήδη προσβαλλόμενη υπ' αριθμ. 1038460/2439/Β0010/25.4.2009 Κ.Υ.Α., με την οποία θεσπίστηκε νέο πλαίσιο για τη ρύθμιση των ζητημάτων παραχώρησης του δικαιώματος απλής χρήσης. Ειδικότερα, στο άρθρο 1 της προσβαλλόμενης με την κρινόμενη αίτηση κ.υ.α. ορίζεται ότι αντικείμενό της είναι η απευθείας και με αντάλλαγμα παραχώρηση στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. του δικαιώματος της απλής χρήσης όχι μόνο των κοινοχρήστων χώρων αιγιαλού και της παραλίας, αλλά και της όχθης και της παρόχθιας ζώνης μεγάλων λιμνών και πλεύσιμων ποταμών που βρίσκονται στα όρια της διοικητικής τους περιφέρειας. Επίσης, ορίζεται ότι το εν λόγω δικαίωμα δύναται να μεταβιβασθεί από τους Ο.Τ.Α. σε δικές του αμιγείς δημοτικές ή κοινοτικές επιχειρήσεις του άρθρου 277 του π.δ/τος 410/ 1995 ή σε δημοτικές ή κοινοτικές ανώνυμες εταιρίες του άρθρου 266 του ν. 3463/2006, που έχουν συσταθεί από τους ίδιους τους Ο.Τ.Α. Σύμφωνα με το άρθρο 2, «η απευθείας παραχώρηση της απλής χρήσης αιγιαλού, παραλίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης μεγάλων λιμνών και πλεύσιμων ποταμών, στους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης (Ο.Τ.Α.) Α΄ Βαθμού γίνεται για την άσκηση δραστηριοτήτων που εξυπηρετούν τους λουομένους ή την αναψυχή του κοινού (όπως εκμίσθωση θαλασσίων μέσων αναψυχής, καθισμάτων, ομπρελών, λειτουργία τροχήλατου αναψυκτηρίου κ.λπ.), η τυχόν δε άσκηση άλλης δραστηριότητας εκτός των ορίων της παραχωρήσεως επισύρει τις συνέπειες του άρθρου 13 της παρούσας». Επιπλέον, στο άρθρο 3 ορίζεται ως ημερομηνία λήξης της παραχώρησης η 31.12.2012, ενώ στο άρθρο 4 θεσπίζονται οι «αρνητικές προϋποθέσεις» παραχώρησης της απλής χρήσης, δηλ. οι εξαιρέσεις από την παραχώρηση. Στο άρθρο 7 απαριθμούνται οι υποχρεώσεις των ΟΤΑ κατά τη διάρκεια της παραχώρησης, ορίζεται δε, μεταξύ άλλων, ότι σε περίπτωση διαπίστωσης καταπατήσεων ή αυθαίρετων επεμβάσεων στους κοινόχρηστους χώρους, οι Δήμοι (δια των αρμοδίων οργάνων τους) υποχρεούνται να ενημερώνουν άμεσα τις κατά τόπους αρμόδιες Κτηματικές Υπηρεσίες, προκειμένου αυτές να προβαίνουν στη λήψη των αναγκαίων μέτρων προστασίας. Περαιτέρω, με το άρθρο 8 εγκρίνεται εκ των προτέρων κάθε περαιτέρω μεταβίβαση σε τρίτους του δικαιώματος απλής χρήσης που πρόκειται να λάβει χώρα υπό το κράτος ισχύος της προσβαλλόμενης Κ.Υ.Α. Η μεταβίβαση αυτή χωρεί με τη σύναψη μισθωτικής σχέσης και μόνο για τους σκοπούς του άρθρου 2 της Κ.Υ.Α. Οι προϋποθέσεις της περαιτέρω μεταβίβασης προβλέπονται στο άρθρο 9. Ακολούθως, στο άρθρο 10 ρυθμίζονται περαιτέρω ζητήματα σχετικά με τη διαδικασία και τους όρους μεταβίβασης του δικαιώματος απλής χρήσης σε τρίτους και στο άρθρο 11 καθορίζονται οι πρόσθετοι όροι και προϋποθέσεις για την εκμετάλλευση καντινών. Τέλος, στο άρθρο 12 ορίζεται ότι «το Δημόσιο, ως κύριος και διαχειριστής των κοινοχρήστων χώρων αιγιαλού, παραλίας, όχθης και παρόχθιας ζώνης μεγάλων λιμνών και πλεύσιμων ποταμών, διατηρεί το δικαίωμα για την προστασία τους, όπως επίσης και όλες τις ερευνητικές και ελεγκτικές αρμοδιότητές του, που προβλέπονται από την κείμενη νομοθεσία (Δ/γμα 11/12.11.1929, ν. 263/1968, ν. 2971/2001 κ.λπ.) και ασκούνται από τις κατά τόπους αρμόδιες Κτηματικές Υπηρεσίες» και στο άρθρο 13 ότι «η μη τήρηση των όρων και των προϋποθέσεων, που τίθενται με την παρούσα, συνεπάγεται τη αυτοδίκαιη ολική ή μερική, κατά περίπτωση, ανάκληση της παραχώρησης. Επίσης, η παραχώρηση υπόκειται, πάντοτε σε μονομερή ανάκληση από το Δημόσιο για λόγους δημοσίου συμφέροντος, εθνικής άμυνας, δημόσιας τάξης και ασφάλειας, προστασίας αρχαίων, του περιβάλλοντος ή της δημόσιας υγείας, αλλά και για λόγους κατασκευής λιμενικών έργων. …». Η ισχύς της ως άνω κ.υ.α. έληξε στις 31.12. 2012, τα ζητήματα όμως της παραχώρησης του δικαιώματος απλής χρήσης του αιγιαλού στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. ρυθμίστηκαν εκ νέου με την Δ10Β1053970/1672ΕΞ2013/5.4.2013 κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών και Οικονομικών (Β΄ 801), με την οποία το εν λόγω δικαίωμα μεταβιβάστηκε στους Δήμους έως την 31.12.2013. Ακολούθως, η ως άνω κ.υ.α. αντικαταστάθηκε, με την Δ10Β1075164/2439ΕΞ2013/2.5. 2013 όμοια (Β΄ 1094). Τέλος, μετά τη λήξη και της τελευταίας αυτής Κ.Υ.Α., την 31.12.2013, εκδόθηκε η ήδη προσβαλλόμενη, Δ10Β1027032ΕΞ2014/1033/13.2.2014 κοινή απόφαση των Υπουργών Εσωτερικών και Οικονομικών (Β΄ 328), με ταυτόσημο περιεχόμενο και ισχύ έως την 31.12.2014.
    11. Επειδή, υπό το φως των διατάξεων που εκτέθηκαν στις σκέψεις 7 και 8 για την προστασία των ακτών, σε συνδυασμό με την κατ' άρθρο 2 παρ. 2 του ν. 2971/2001 γενική ρήτρα περί ευθύνης του Κράτους για την προστασία του οικοσυστήματος των παράκτιων ζωνών, οι ρυθμίσεις των άρθρων 13 και 15 του ν. 2971/2001 έχουν την έννοια ότι η παραχώρηση δικαιωμάτων απλής χρήσης επί του αιγιαλού και της παραλίας, στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. για την άσκηση δραστηριοτήτων που είναι, καταρχήν, ήπιες και συμβατές με τον προορισμό των στοιχείων αυτών του φυσικού περιβάλλοντος ως κοινοχρήστων, πρέπει να γίνεται μεμονωμένα και κατά περίπτωση, ύστερα από εξατομικευμένη κρίση της Διοικήσεως, συνοδευόμενη από τα αναγκαία διαγράμματα, με την οποία θα τίθενται και οι αναγκαίοι όροι και περιορισμοί ενόψει των ιδιαίτερων χαρακτηριστικών του υπό παραχώρηση συγκεκριμένου τμήματος του αιγιαλού, προκειμένου να διασφαλισθεί και η κατά προορισμό χρήση του ως κοινόχρηστου αγαθού. Ως εκ τούτου, η συλλήβδην παραχώρηση με την προσβαλλόμενη κ.υ.α. του συνόλου των αιγιαλών της χώρας στους πρωτοβάθμιους Ο.Τ.Α. βρίσκεται εκτός των ορίων της εξουσιοδοτήσεως της παρ. 5 του άρθρου 13 του ν. 2971/2001. Εξάλλου, ενόψει της, κατά τα εκτεθέντα, σημασίας του παράκτιου χώρου ως στοιχείου του φυσικού περιβάλλοντος, κατά την ορθή έννοια του νόμου (βλ. σχετικά και άρ. 9 παρ. 2 και 14 παρ. 6 του νόμου), η αρμοδιότητα παραχώρησης αιγιαλού και παραλίας ανήκει και στον Υπουργό Περιβάλλοντος, από κοινού με τους Υπουργούς Οικονομικών και Εσωτερικών.
    12. Επειδή, περαιτέρω, κατά την έννοια της παρ. 5 του άρθρου 15 του ν. 2971/2001, η έγκριση των Υπουργών Οικονομικών και Εσωτερικών για την περαιτέρω μεταβίβαση σε τρίτους του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας εκ μέρους των Ο.Τ.Α. ως παραχωρησιούχων, χορηγείται κατά περίπτωση, προκειμένου να επιτευχθούν οι στόχοι του νομοθέτη για την προστασία των παράκτιων οικοσυστημάτων, που κινδυνεύουν από την υπερεκμετάλλευση και να διαφυλαχθεί η κοινοχρησία τους, δεδομένου άλλωστε ότι δεν νοείται συλλήβδην εκ των προτέρων έγκριση εκ μέρους των αρμοδίων Υπουργών μεταβιβάσεων που θα χωρήσουν μελλοντικά. Τούτο διότι, αφενός έτσι απεμπολούν την αρμοδιότητα ασκήσεως εποπτείας επί των πράξεων των Ο.Τ.Α., ενώ ταυτόχρονα θέτουν σε διακινδύνευση τα παράκτια οικοσυστήματα. Συνεπώς, η διάταξη του άρθρου 8 της προσβαλλόμενης κ.υ.α., με την οποία εγκρίνεται η περαιτέρω μεταβίβαση του δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας από τους Ο.Τ.Α. Α΄ βαθμού προς τρίτους, είναι εκτός των ορίων της εξουσιοδοτήσεως του άρθρου 15 παρ. 3 του ν. 2971/2001.
    13. Επειδή, ενόψει της σπουδαιότητας των πιο πάνω ζητημάτων, το Τμήμα κρίνει ότι η υπόθεση πρέπει να παραπεμφθεί στην επταμελή σύνθεση.
    Δ ι ά τ α ύ τ α
Παραπέμπει την υπόθεση στην επταμελή σύνθεση.
Ορίζει δικάσιμο την 3η Ιουνίου 2015.
Η διάσκεψη έγινε στην Αθήνα την 11η Νοεμβρίου 2014
Η Πρόεδρος του Ε΄ Τμήματος   Η Γραμματέας

Αγγ. Θεοφιλοπούλου     Π. Μερτζανάκη
και η απόφαση δημοσιεύθηκε σε δημόσια συνεδρίαση στις 25 Φεβρουαρίου 2015.
    Ο Προεδρεύων Αντιπρόεδρος   Η Γραμματέας

Ν. Ρόζος  Ειρ. Δασκαλάκη






Πρόεδρος:Αγγ. Θεοφιλοπούλου, Αντιπρόεδρος
Δικηγόροι:Αλέξανδρος Λεοντόπουλος, Ευθύμιος Τσάκας (ΝΣΚ)
Εισηγητές:Αικ. Σακελλαροπούλου
Μέλη:Αικ. Σακελλαροπούλου, Μ. Γκορτζολίδου, Σύμβουλοι, Μ. Τριπολιτσιώτη, Ελ. Μουργιά, Πάρεδροι
Λήμματα:Αιγιαλός και παραλία ,Απευθείας παραχώρηση δικαιώματος απλής χρήσης αιγιαλού και παραλίας ,Μεταβίβαση δικαιώματος απλής χρήσης σε πρωτοβάθμιους ΟΤΑ και σε τρίτους ,Συναρμοδιότητα Υπουργού Περιβάλλοντος ,Μη νόμιμη κοινή υπουργική απόφαση ,Έννομο συμφέρον Δικηγορικών Συλλόγων ,Παραπομπή στην επταμελή σύνθεση

ΕΠΙΣΤΡΟΦΗ ΣΤΗΝ ΑΡΧΙΚΗ ΣΕΛΙΔΑ 

ΜΕΤΑΒΑΣΗ ΣΤΗΝ ΙΣΤΟΣΕΛΙΔΑ ΤΟΥ ΔΙΚΗΓΟΡΙΚΟΥ ΓΡΑΦΕΙΟΥ ΜΑΝΩΛΗ ΤΣΑΛΙΚΙΔΗ